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[摘要]“十一五”规划坚持以科学发展观统领经济社会发展全局，以“六个立足”为政策取向，提出了未来五年经济社会发展的指导原则、发展目标、战略重点和主要任务。“十一五”规划体现了以人为本、全面协调可持续发展的思想，在指标体系上相应减少了经济增长方面的指标，重点引入了能耗指标，更加突出了人文的、社会的、环境的指标；同时，明确划分了预期性和约束性指标属性，明显增强了规划的可评估性。从内容上看，“十一五”规划目标共分为经济增长、经济结构、人口资源环境、公共服务人民生活4大类，22个主要目标，其中单位GDP能耗、污染物减排、单位工业用水量、耕地保有量等8个为政府必须完成的约束性指标。 一、以人为本、全面协调可持续发展
从新的历史起点上看，未来若干年是我国发展的战略机遇期，“十一五”规划必将成为决定未来五年乃至今后我国发展的纲领性文件。科学发展观成为“十一五”规划的一条红线。为了进一步回答发展什么、靠什么发展、如何发展的问题，“十一五”规划提出了“六个立足”的政策取向。用“六个立足”统筹“十一五”规划，奠基我国经济增长方式转入以人为本、全面协调可持续发展的轨道。
国务院总理温家宝在政府工作报告中，将“加快推进经济结构调整和增长方式转变”作为“十一五”时期我国六大战略重点和主要任务之一，明确指出，“我国当前经济发展中诸多问题的症结，在于结构不合理和增长方式粗放”。为此，一是必须按照走新型工业化道路的要求，从优化产业结构中求发展，从节约资源、保护环境中求发展。要推进工业结构优化升级，促进工业由大变强。这是针对我国工业规模已经不小，但总体素质不高、竞争力不强的现状，而提出的一项重大任务。
二是“十一五”规划对推进信息化、发展高技术产业、振兴装备制造业、发展能源原材料工业等方面的主要任务和建设布局作了部署，规划了一批重大建设项目。提出要加快发展服务业特别是信息、金融、保险、物流、旅游和社区服务业，不断提高服务业的比重和水平。
三是“十一五”规划把建设资源节约型、环境友好型社会摆在突出位置，提出了明确任务和措施，规划了一批节能重点工程、循环经济示范试点工程、生态保护和环境治理重点工程。认真落实这些任务和措施，将会明显提高资源利用效率，基本遏制生态环境恶化的趋势。温家宝总理特别强调，我们一定要坚持不懈地努力，为人民群众创造清洁、良好的生活和工作环境，为子孙后代留下蓝天绿地、碧水青山。
在很长一段时间内我们是用牺牲环境的方式来促进经济增长，“十一五”时期，将推动由环境换取经济增长为主向环境优化经济为主的历史性转变。新时期我们的目标就是建设资源节约型、环境友好型社会，这个新阶段就是要使经济、社会、环境保护协调发展。
根据国家环保总局局长周生贤的理解，在不科学发展的条件下，发展就是燃烧，烧掉的是资源，留下的是污染，产生的是GDP。按照科学发展观的要求，经济发展中消耗的资源越少越好，产生的污染越少越好，前者就是资源节约，后者就是环境友好。一方面，从开发的层面提出优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发四大功能区。就是要根据环境的容量来决定开发的程度。另一方面，从发展的层面提出要求，就是节约发展、清洁发展、安全发展。
二、转变经济增长方式势在必行
过去的五年，是我国发展进程中很不平凡的五年，是继往开来、与时俱进的五年。“十五”期间，我国经济实力显著增强、改革成果丰硕、人民生活明显改善。五年来，我国GDP年均增长9.5%，2005年末，GDP总量达到182321亿元，约合22257亿美元，居世界第四位，财政收入突破3万亿元大关，对外贸易实现了年均25%的高速增长，外汇储备超过8000亿美元，大部分计划目标较好地完成。但是，“十五”时期，我国耕地保有量、主要污染物减排、R&D投入比、高中入学率四大指标没有完成规划目标，能源资源消耗过大，环境污染加剧，自主创新能力不强，经济增长方式转变缓慢等矛盾比较突出。因此，加快经济增长方式的转变势在必行。
图1：“十五”时期经济总量及增速图
表1:“十五”计划主要指标实现情况
| 指标 |
2000年 |
“十五”
计划目标 |
2005年 |
“十五”
年均增长 |
| 国内生产总值年均增长(%) |
|
7 |
|
9.5 |
| 五年城镇新增就业(万人) |
|
[4000] |
|
[4200] |
| 五年转移农业劳动力(万人) |
|
[4000] |
|
[4000] |
| 城镇登记失业率(%) |
3.1 |
5 |
4.2 |
|
| 价格总水平 |
|
基本稳定 |
|
1.4 |
| 货物进出口总额(亿美元) |
4743 |
6800 |
14221 |
24.6 |
| 研究与试验发展经费支出占国内生产总值比重(%) |
0.9 |
1.5 |
1.3 |
|
| 高等教育毛入学率(%) |
11.5 |
15 |
21 |
|
| 高中阶段教育毛入学率(%) |
42.8 |
60 |
53 |
|
| 初中毛入学率(%) |
88.6 |
90 |
95 |
|
| 全国总人口(万人) |
126743 |
133000 |
130756 |
0.63% |
| 主要污染物排放总量减少(%) |
|
[10] |
|
<[10] |
| 耕地保有量（公顷） |
|
不低于12800 |
|
12200 |
| 城镇居民人均可支配收入年均增长(%) |
|
5 |
|
9.6 |
| 农村居民人均纯收入年均增长(%) |
|
5 |
|
5.3 |
| 城镇居民人均住宅建筑面积(平方米) |
20.3 |
22 |
26 |
5.1 | 注：粗体为未完成计划指标；带[ ]的为五年累计数；
1、转变经济增长方式的必然性
目前，我国的经济增长方式仍然具有"高投入、高消耗、高排放、不协调、难循环、低效率"的特征。我国不仅受资源瓶颈制约、环境压力不断加大、生态退化问题突出，而且资源浪费非常严重，资源利用效率低下，可持续发展问题日益突出，粗放型增长已难以为继。
一是不转变增长方式，资源将难以支撑。我国人口众多而资源短缺，未来资源供给的制约越来越突出，不允许我们继续走粗放增长的路子，否则，经济运行就不可能进入良性循环。我国人均耕地占有量为世界平均水平的40%左右，2004年为人均1.41亩，随着工业化和城市化的推进以及人口的增加，人均耕地还将减少。我国人均淡水资源占有量仅为世界平均水平的1/4，且时空分布不均。目前600多个城市中已有400多个缺水，110个严重缺水。我国人均占有的石油、天然气和煤炭资源储量分别为世界平均水平的11%、4.5%和79%；45种矿产资源人均占有量不到世界平均水平的一半；铁、铜、铝等主要矿产资源储量分别为世界平均水平的1/6、1/6和1/9。主要矿产资源的对外依存度已从1990年的5%上升到目前的50%以上。2005年，我国石油消费量为3.17亿吨，进口石油1.36亿吨，对外依存度超过40%。
二是不转变增长方式，环境将难以承受。自然环境的破坏必然带来灾害增多，导致社会财富的减少，降低人们的生活质量，影响人的全面发展。粗放式经济增长方式对环境压力日益增大。2004年，我国工业和生活废水排放总量为482亿吨，化学需氧量排放1339万吨，居世界第一；二氧化硫排放量2255万吨，居世界第一；二氧化碳年排放量仅次于美国，居世界第二。2005年年初，瑞士达沃斯世界经济论坛公布了最新的“环境可持续指数”评价，在全球144个国家和地区的排序中，我国位居第133位。
三是不转变增长方式，生态退化问题突出。目前，全国水土流失面积356万平方公里，占国土面积的37%。沙化土地面积174万平方公里，并且有扩展之势。草原超载过牧，乱采滥挖严重，鼠虫灾害频繁，全国退化草原面积已占草原面积的90%。
四是不转变增长方式，资源利用效率低下。2004年，我国GDP按当时汇率计算占全世界GDP的4%，但却消耗了全球8%的原油、3l%的原煤、10%的电力、30%的铁矿石、30%的钢材、19%的铝、20%的铜和40%的水泥。目前，钢铁、有色、电力、化工等8个高耗能行业单位产品能耗比世界先进水平高40%以上，单位建筑面积采暖能耗相当于气候条件相近发达国家的2-3倍。工业用水重复利用率、矿产资源总回收率分别比国外先进水平低15-25个和20个百分点。矿产资源总回收率只有30%，城市水的回用率也仅为30%左右。
2、经济增长方式转变缓慢的体制因素
自从改革开放，增长方式转变始终摆在我们经济工作的议题上，特别是在九五计划明确规定要实现两个根本转变，一个就是增长方式从粗放到集约的转变，另一个是经济体制从计划经济到市场经济的转变。但是十多年过去了，我国粗放式经济增长方式并未得到根本性转变。经济增长方式粗放和转变困难，有着深刻的体制和政策原因：
一是各级政府仍然保持着过大的资源配置权力。在现行体制下，各级政府具有很强的投资和发展冲动，不少地方热衷于扩大经济规模，盲目发展高耗能、高污染的"重化工业"项目。二是要素价格、资源价格扭曲。某些资源的定价仍然沿袭着计划体制下的做法，国家定价，价格偏低，而且在资源定价方面存在着不同所有制企业的不同待遇。三是某些行业至今仍存在行业垄断，垄断性企业的产品不愁没有销路，而利润却是有保证的。四是长时期以来对于地方政府的政绩缺乏科学的考核指标。以往对地方政绩的考核主要看产值和经济增长率，而忽视把资源消耗率和环境受损害程度等包括在内的综合考核，忽视对经济增长质量的考核，从而也就忽视了经济增长方式的转变。五是知识产权保护的法律法规不健全，尚未形成有利于自主创新的体制环境，成为我国增长方式粗放的主要根源。
总体来看，“十一五”时期，转变粗放型经济增长方式已经到了刻不容缓的地步，成为经济发展中需要着力解决的最突出问题。我们必须从根本上转变增长方式，逐步走以人为本、全面协调可持续的发展道路。这一战略任务体现在“十一五”规划指标体系中，就是不仅要重视经济增长方面的指标，要更加重视人文、社会、环境等方面的指标。
三、“十一五”规划指标体系的新特点
《“十一五”规划纲要（草案）》主要阐明国家战略意图，明确政府工作重点，引导市场主体行为，是未来五年我国经济社会发展的宏伟蓝图，是全国各族人民共同的行动纲领，是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据。《纲要（草案）》分十四篇四十八章，全篇定量指标一共有39个，其中最主要的指标有22个指标。“十一五”指标体系表现出以下几个新特点：
1、经济指标相对减少，更加重视人文的、社会的、环境的指标
“十一五”规划目标共分为经济增长、经济结构、人口资源环境、公共服务人民生活4大类，22个主要指标。其中，反映经济增长的只有2个，反映经济结构的有4个，反映人口、资源、环境的有8个，反映公共服务和人民生活的有8个。在以前计划经济下，我们重视搞工农业产品、投资项目的指标，但是，现在这些指标全都从规划里消失了。在这些具体量化的指标方面，政府规划的只是宏观指标，另外一些重要指标都是提供公共服务、和群众生活相关的指标。
在这个指标体系中，最主要的、最有代表性的是两方面的指标，一个是经济增长速度，“十一五”期间GDP年均要增长7.5%，这是一个反映产出的指标，就是经过5年的努力，综合实力能够达到什么程度，国民经济这块蛋糕能做多大。另一个是能源消耗和减排指标。“十一五”期间单位国内生产总值能源消耗降低20%左右、主要污染物排放总量减少10%等目标。这个指标反映了投入方面的情况，就是要衡量经济总量增长了，在资源和环境上付出了多大代价。只有既考虑产出，又考虑投入，才能综合地看出一个国家经济增长的质量和效益。
2、首次把发展指标分为预期性和约束性两类
所谓预期性指标，就是国家期望的发展目标，主要依靠市场主体的自主行为来实现。政府的主要职责是要创造一个好的宏观环境、制度环境和市场环境，使市场配置资源的基础性作用能够发挥得更好。约束性指标，就是在预期性指标基础上，强化了政府必须履行的职责，是政府必须实现、必须完成的指标。主要有人口资源环境和公共服务等方面8个约束性指标。约束性指标具有法律效力，要纳入各地区、各部门经济社会发展综合评价和绩效考核。
3、采取了正文加专栏的新形式
共设置了18个专栏，这样一方面可以使正文更加简洁明快，另一方面又可以通过专栏凸显实现规划的一些“抓手”，使规划更容易落实。对于主要是由市场发挥作用的领域，主要通过财政政策、金融政策、产业政策、区域政策和社会政策等，来建立一种利益导向的机制，引导市场的主体行为。
4、指标的可评估性明显增强
此次规划目标的确定充分考虑了指标的可统计性、可评估性。有助于解决以往规划难以进行中期评估、难以有效执行等问题。“十一五”时期，在整个规划实施过程中，对规划的实施进行中期评估，总结经验，改正规划实施中的一些缺点和问题，保证规划的实施。对于主要由政府来履行职责的领域，就要通过合理地配置公共资源、政府投资等，分解、落实需要完成的约束性指标。
四、“十一五”规划经济社会发展主要指标
“十一五”规划目标共分为经济增长、经济结构、人口资源环境、公共服务人民生活4大类，确定了22个今后五年“要努力实现”的主要目标。其中，单位GDP能耗、主要污染物减排、单位工业增加值用水量、耕地保有量、森林覆盖率、城镇基本养老保险覆盖人数、新型农村合作医疗覆盖率等8个指标为各级政府承诺必须完成的约束性指标。
1、经济增长－－宏观经济平稳运行
国内生产总值年均增长7.5%，实现人均国内生产总值比2000年翻一番。今后五年，立足主要处理好内需与外需的关系，投资与消费的关系，使得我国投资主导型经济增长向投资、消费和外贸三轮驱动转变。GDP年均增长7.5%的目标说明，我国经济需要“稳健型”的增长，要着力提高效益，不能盲目追求速度。按照这一增长速度，到2010年，GDP总量将达到26.1万亿人民币，约折合为3.2万亿美元，人均GDP超过2400美元，将会提前实现人均GDP比2000年翻番的目标。今后五年我国经济发展的困难，主要不在于增长速度上不去，而在于优化经济结构，转变经济增长方式，提高经济增长的质量和效益。
作为四大宏观调控目标的其他指标：城镇新增就业和转移农业劳动力各4500万人，城镇登记失业率控制在5%；价格总水平基本稳定；国际收支基本平衡。
2、经济结构－－产业结构优化升级
产业、产品和企业组织结构更趋合理，服务业增加值占国内生产总值比重和就业人员占全社会就业人员比重分别提高3个和 4个百分点，达到43.3%和35.3%。这说明在结构升级中要充分重视发挥第三产业的作用，立足主要处理好三大产业的关系，由工业驱动带动和数量扩张转向三次产业协调发展。
自主创新能力增强，研究与试验发展经费支出占国内生产总值比重增加到2%，形成一批拥有自主知识产权和知名品牌、国际竞争力较强的优势企业。自主创新能力将成为产业结构升级和经济增长方式转变的关键环节，2%的研发投入比与发达国家水平相比还很低，但是，我国“十五”末研发投入比仅为1.3%，而且未能完成1.5%的计划目标，到2010年累计增长0.7个百分点也属较快增长。今后五年，立足主要处理好影响增长来源的各要素的关系，主要靠科技进步和人力资本的带动。
城乡区域发展趋向协调。社会主义新农村建设取得明显成效，城镇化率提高到47%。各具特色的区域发展格局初步形成，城乡、区域间公共服务、人均收入和生活水平差距扩大的趋势得到遏制。近年来，我国城镇化率每年上升1个百分点，今后五年是我国农村劳动力快速转移、城镇化较快发展时期，提高4个百分点是比较稳妥的目标。
3、人口资源环境－－全面协调可持续发展
资源利用效率显著提高。单位国内生产总值能源消耗降低20%左右，单位工业增加值用水量降低30%，农业灌溉用水有效利用系数提高到0.5，工业固体废物综合利用率提高到60%。
可持续发展能力增强。全国总人口控制在13.6亿人。耕地保有量保持1.2亿公顷，淡水、能源和重要矿产资源保障水平提高。生态环境恶化趋势基本遏制，主要污染物排放总量减少10%，森林覆盖率达到20%，控制温室气体排放取得成效。
今后五年，立足主要处理好经济增长与环境的关系，提高资源使用效率。目前，我国正处在重化工业快速发展、资源消耗快速增加期，同时，还处于汽车进入普通百姓家庭，对石油等能源消耗快速上升期。因此，单位GDP能耗降低20%，即年均降低4.4%的目标具有较大难度。“十五”期间，我国单位国内生产总值能耗总体上处于小幅上升状态，而主要污染物排放总量减少10%的目标未能实现。
这些目标是针对资源环境压力日益加大的突出问题提出来的，体现了建设资源节约型、环境友好型社会的要求，是现实和长远利益的需要，具有明确的政策导向。尽管这些目标定得不算低，但我国经济社会事业发展到今天，节能、减排问题已经作为非常突出的问题摆在了我们面前，因此，必须下决心努力来完成这些目标。
在"十一五"规划中，贯彻可持续发展的战略思想，有助于控制单纯追求经济增长速度。规划中规定，在达到经济增长目标的同时，必须完成节能降耗、工业用水、耕地保有量、主要污染物减排、森林覆盖率等硬性约束目标。此外，今后要把节能降耗纳入经济社会发展的统计、评价考核体系，每年公布各地区和主要行业的单位产值能源消耗情况。
表2：“十一五”时期经济社会发展主要指标
| 类别 |
指标 |
2005 |
2010 |
年均增长（%） |
属性 |
经济
增长 |
国内生产总值 |
18.2 |
26.7 |
7.5 |
预期性 |
| 人均国内生产总值 |
13985 |
19270 |
8.6 |
预期性 |
经济
结构 |
服务业增加值比重（%） |
40.3 |
43.3 |
[3] |
预期性 |
| 服务业就业比重 |
31.3 |
35.3 |
[4] |
预期性 |
| 研究与实验发展经费支出占GDP比重（%） |
1.3 |
2 |
[0.7] |
预期性 |
| 城镇化率 |
43 |
47 |
[4] |
预期性 |
人口
资源
环境 |
全国总人口（万人） |
130756 |
136000 |
<8‰ |
约束性 |
| 单位国内生产总值能源消耗降低（%） |
|
|
[20] |
约束性 |
| 单位工业增加值用水量降低（%） |
|
|
[30] |
约束性 |
| 农业灌溉用水有效利用率（%） |
0.45 |
0.5 |
[0.05] |
预期性 |
| 工业固体废物综合利用率（%） |
55.8 |
60 |
[4.2] |
预期性 |
| 耕地保有量（亿公顷） |
1.22 |
1.2 |
-0.3 |
约束性 |
| 主要污染物排放总量减少（%） |
|
|
[10] |
约束性 |
| 森林覆盖率（%） |
18.2 |
20 |
[1.8] |
约束性 |
公共
服务
人民
生活 |
国民平均受教育年限（年） |
8.5 |
9 |
[0.5] |
预期性 |
| 城镇基本养老保险覆盖人数（亿人） |
1.74 |
2.23 |
5.1 |
约束性 |
| 新型农村合作医疗覆盖率（%） |
23.5 |
>80 |
>[55.5] |
约束性 |
| 五年城镇新增就业（万人） |
|
|
[4500] |
预期性 |
| 五年转移农村劳动力（万人） |
|
|
[4500] |
预期性 |
| 城镇登记失业率（%） |
4.2 |
5 |
|
预期性 |
| 城镇居民人均可支配收入（元） |
10493 |
13390 |
5 |
预期性 |
| 农村居民人均纯收入（元） |
3255 |
4150 |
5 |
预期性 | 注：国内生产总值和城乡居民收入为2005年价格；带[ ]的为五年累计数；主要污染物指二氧化硫和化学需氧量。
4、公共服务人民生活指标
基本公共服务明显加强。国民平均受教育年限增加到9年。公共卫生和医疗服务体系比较健全。社会保障覆盖面扩大，城镇基本养老保险覆盖人数达到2.23亿人，新型农村合作医疗覆盖率提高到80%以上。贫困人口继续减少。防灾减灾能力增强，社会治安和安全生产状况进一步好转。
人民生活水平继续提高。城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入分别年均增长5%，城乡居民生活质量普遍提高，居住、交通、教育、文化、卫生和环境等方面的条件有较大改善。
今后五年立足主要处理好发展的目标与手段的关系，要把以人为本作为发展的目标。“十一五”规划是一个以人为本的规划，出发点和落脚点都是要提高人民生活水平，要使老百姓享受到经济发展的成果，特别是要着力解决关系群众切身利益的一些问题。经过未来五年的发展，老百姓的钱袋子会更鼓一些，城镇居民人均可支配收入到2010年要达到13390元，农村人均居民纯收入要提高到4150元；生活质量会更高一些，表现在方方面面，比如说吃，会吃得更好、更放心，因为农业将会生产出更多的生态、绿色、安全的食品；精神生活会更加丰富，受教育的机会会更多，对于上学难、上学贵的问题，希望通过五年努力，能够大大缓解。政府将会在教育文化、医疗卫生和居住出行等公共服务领域加大投入力度，承担起相应的责任。
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| （国家信息中心预测部，牛犁） |
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