第十二章 税收管理体制

第一节 税收管理的体制的内容

一、税收管理

(一)税收管理的概念

税收管理是指主管税收工作的职能部门，代表国家对税收分配的全过程所进行的计划、组织、协调和监督工作，旨在保证财政收入及时足额入库，充分发挥税收对经济的调节作用。

税收管理的主体是指国家，即由国家负责管理。各级政府主管税收工作的职能部门是税收管理的具体执行机构，代表国家行使税收管理权限。各级政府主管税收工作的职能部门的分工是：国家税务总局和所属的税务分支机构以及各级地方税务局负责各种工商税收；财政部及各级地方政府的财政机关负责农(牧)业税、耕地占用税、契税；海关部署及其所属机构负责关税、船舶吨税以及进口商品所缴纳的增值税、消费税。

税收管理的客体是指税收分配的全过程。从宏观角度分析，税收分配涉及国家与企业、中央与地方等的分配关系；从微观角度分析，税收分配是指各级税务机关与纳税人之间的征纳关系。前者构成税收管理体制问题，后者形成税收征收管理的重要内容。从狭义的角度讲，税收管理的客体主要是指税收的征收管理过程。

税收管理的职能是指税收分配过程中的计划决策上、组织实施、协调控制和监督检查。这里，计划决策是一定时期内为完成税收的任务和目标而进行的有关征税步骤和方法的计划和抉择；组织实施是指合理配置人员，明确职责范围，建立科学、有效的征管机构和体系，贯彻落实税收的有关方针政策；协调控制是针对管理过程出现的矛盾问题而展开的协调工作；监督检查是检查和督促征纳双方遵守国家税收法律、法规及有关政策的情况，及时纠正和制止违反税法的行为。

税收管理要有一定目标。税收管理是实现税收分配的目标手段，因此税收分配的目标也就是税收管理的目标。税收分配的目标通常在两个方面：一是财政目标，即筹集收入的目标；二是调节经济的目标，即实现宏观调控、促进经济稳定和发展的目标。税收分配的目标必须依靠税收管理来实现，它是一切税收管理活动的出发点和归宿。在日常工作中税收管理的目标又具体表现在各项管理活动中。因此，必须在税收管理过程中将总的目标和各个具体目标统一起来。

税收管理的具体目标，依照时间标准可划分为长期目标(10年以上)、中期目标和短期目标(1 年以内)；依照空间范围可划分为全国目标、地区目标和部门目标等；依照复杂程度可划分为单一目标和综合目标等。

(二)税收管理的内容

税收管理由三部分组成：一是制度管理；二是核算管理；三是征收管理。

1．               制度管理。是指税务机关通过制定税收制度对税收分配全过程的管理。税收制度是一个广义的概念，它包括具有法律效力和行政约束力的各种税收法律、法规以及计划、会计和统计管理制度。制度管理带有很强的政策性，它往往反映一定时期党和国家的政治、经济要求和任务。从总量角度看，制度管理集中反映税收收入占国民生产总值或国民收入的比重，即宏观税率问题。制度管理的核心是税收管理体制，它的实质是划分中央与地方的税收管理权限问题。

2．               核算管理。是指税收的计划、会计和统计管理，属于税务系统内部管理制度。通过各类核算制度的管理，将税收分配的全过程纳入事前预测、事中控制和事后监督的一整套严密的系统管理体系。

所谓计划管理，是指税务机关利用税收计划指导、组织和监督税收分配活动。税收计划的编制要以国民经济和社会发展计划所提供的各种经济发展指标为基础，以经济税源调查资料为依据来整理、编制。税收计划实行统一领导、分级编制、逐级上报、层层汇编的程序。最后汇总的中央级税收计划和各级地方税收计划作为各级财政预算的组成部分，分别由全国人民代表大会和各级地方人民代表大会审查批准。

所谓会计管理，又称税收会计，是指税务机关对于税收计划执行过程和征收活动过程及其结果 所进行的系统、连续的会计核算。税收会计是一种专业会计，它是以税务机关为会计主体，依据会计核算程序，正确、及时地对税款的征收、减免、欠缴、提退、入库等税收资金运动过程进行反映和监督。会计管理有利于及时、有效地收集和反馈税收有关信息，保证税收管理任务和目标的实现。

3．               征收管理。是指税务机关对纳税人或扣缴义务人依法征税活动的管理。征收管理是整个税收管理体系的中心内容， 是实现税收管理目标的关键所在。它具体包括以下内容：(1)税务管理，主要包括税务登记、账簿、票证管理和纳税申报；(2)税款征纳；(3)发票管理，主要是指税务依法对发票印制、偏见、开具、取得和保管全过程所进行的组织、协调、监督等各项活动；(4)纳税检查，是指税务机关根据国家税法以及财务会计法规，对纳税人是否正确履行纳税义务的情况进行的检查和监督；(5)法律责任，是指违法主体因其违法行为所应承担的法律后果；(6)税务行政复议与诉讼；(7)税务代理，是指税务代理人在代理权限内， 以纳税人、扣缴义务人的名我代为办理税务事项的活动。

税务管理的三方面内容是相互联系的体系。制度管理 是核算管理和征收管理的法律依据；核算管理是征收管理的工具；征收管理是实现税收分配目标、完成税收任务的保证。

二、税收管理体制

税收管理体制规定了各级政府、各级税收管理在税收管理方面的职责和权限，是税收管理的根本制度。借鉴市场经济国家的一般做法，科学涉及我国税收管理的体制模式，丰富和完善税收管理框架的内容，是做好税收管理工作中的重要前提和关键。

(一)概念。税收管理体制是指划分中央与地方税收管理权限的制度，它是税收管理制度的重要组成部分。税收管理权限包括税收立法权和税收管理权。

税收立法权是指国家最高权力机关依据法定程序赋予税收法律效力时所具有的权利。税收立法权包括税法制定权、审议权、表决权、批准权和公布权。

税收管理权是指贯彻执行税法所拥有的权限。它实际上是一种行政权力，属于政府及其职能部门的职权范围。税收管理权可具体划分为以下4种权力。

（1）       税种的开征与停征权。对已经制定税法的税种，规定其付诸实施的日期的权利，即开征权；对已经开征的税种，因政治和经济诸方面的原因，规定其停止实施的权利，即停止证权。一般而言，税种的开征权与停征权同税法制定颁布权是一致的。

（2）       税法的解释权。是指对已经制定并颁布的税收基本法规作出具体说明和解释的权力。如与某税法配套使用的实施细则以及税法中所列条款中的“其它”等项目。税法的解释权一般集中在财政部和国家税务总局

（3）       税目的增减与税率的调整权。是指增加或减少征税项目的权利以及对征税对象和征税项目的税收负担提高和调低的权力。由于这一权利的应用涉及面广、影响大，因此，这一调整权应高度集中，谨慎使用。

（4）       减免税的审批权。是指对纳税人实施税收优惠政策的权利。为了防止国家财政收入的流失，消除地方保护主义的影响，新的税制改革已明确将新增减免税的审批权划归中央。

(二)原则。“统一领导，分级管理”是我国建立税收管理体制的总的原则。这一原则是新中国成立之初确立至今，仍发挥着重要的作用。

“统一领导，分级管理”原则在我国国民经济的不同历史发展阶段有不同的内涵，即“统”和“分”的具体内容发生了本质的变化。特别是1979年以来，我国实行改革开放政策，建立了社会主义市场经济体制，摒弃了传统经济体制下束缚经济发展的各种弊端，为这一原则注入了新的内涵。

“统一领导”是解决集权方面的问题，凡涉及全国性的各项税收政策、税收制度以及关系到全局的税收减免等，必须由中央统一规定，地方不得违反。“分级管理”是解决分权方面的问题，其分权的内容通常是指在不违反中央统一领导的前提下，对属于地方性的税收立法，税种开征、停征等权利，由地方根据具体情况决定。这有利于进一步调动地方经济建设的积极性，适应中国各地区间经济发展不平衡的特点，更好地实现税收管理的总目标。

三、税收管理体制模式

实行市场经济的国家在财政管理体制上一般都采取了分税使财政管理体制。从中央与地方的税种划分来看，税收管理体制主要包括3种类型：一是集权型；二是分权型；三是集权与分权相互兼顾型。

1.         集权型税收管理体制

凡政治权利相对集中的国家，一般都实行中央集权型的税收管理体制，这种体制的基本特征是：税收立法权、征收权及管理权高度集中与中央，地方政府只有很小的管理权限，也没有专门的征收队伍。如法国，尽管实行中央、省、市镇3级分税制，按中央政府不仅拥有中央税立法权、征收权、管理权，而且还拥有地方税政策的统一制定全和统一立法，地方政府没有税收立法权，只有少数的税收执法机动权。中央直接管理的税务机关既负责中央税的征收，也负责地方税收入的代征工作，地方没有单独设立税务机构。

2.         分权型税收管理体制

凡幅员辽阔、市场经济发达、政治权利相对分散、法制比较健全的国家，一般都实行中央与地方分权型的税收管理体制模式。这种模式的基本特征是税收管理权限比较分散，中央与地方都有相对独立的税收立法传、征收转和管理权，分级管理，互不干涉。如美国是实行联邦制政体的国家，与之相适应，税收管理权限的划分也依联邦政体的3级政府（联邦、州、地方）进行，建立了相对独立的税政管理体制。课税的立法权、征收权、管理权的税种的归属，分别由3级政府形式，联邦和州有各自独立的税收立法权，但地方（市、县）税收立法权主要归属州。一些主要的、涉及面广的税法由国会指定，财政部拟定实施细则；州和地方有权根据地区特点和需要，调整税率，制定征收程序和开征一些具有地方特色的税种。联邦和州对主体税种实行税源分立共享，分别征收，互不交叉。

3.         集权与分权相结合的混合型税收管理体制

随着市场经济的不断发展和法律体系的逐步健全，在税收管理体制上越来越多的国家和地区都采取了集权和分权相结合的模式。实行这种模式既要避免税收管理过于集中而影响地方政府发挥其应有的积极性，要避免市场过于分散而可能削弱中央宏观调控功能。如德国实行了联邦、州和地方政府3级分税制，联邦和州都拥有税收立法权和相应的税收征收权及管理权。联邦对联邦专享税拥有立法权，州政府有权开征某些地方税种及对地方税采取某些临时的减免税措施。又如日本也实现了中央、都道府和市町村3级分税制，国会统一掌握税收立法权及中央税和地方税的划分权，同时，以收益原则为基础，地方政府对地方税享有一定的征收转和管理权等。

第三节   我国的税收管理体制

一、我国税收管理的沿革

我国税收管理体制发展至今，由新中国成立初期高度集中的税收管理体制，逐步演化为以集中为主适当分权的税收管理格局。

(一)1950－1976年的税收管理体制。这一阶段正处于计划经济体制占统治地位时期，集权是这一阶段的主要特征。

（1）       1950－1957年高度集中的税收管理体制。一般而言，决定税收管理体制性质的因素主要两个：一是经济体制的类型；二是实施阶段所处的经济条件。1950－1957年，我国财政状况处于困难时期。连年战火使得我国经济处于崩溃边缘，百废待兴，而当时全国各个解放区处于被分割状态，财政工作薄弱并且分散。为了渡过难关，尽早恢复国民经济，平衡财政收支，争取国家财政经济状况的根本好转，实现国民经济第一个五年计划，实行的高度集中的财政管理体制。与此相适应，1950年政务院公布了《全国税收实施要则》，同一税收法规的制定权限，及将税收的法律、条例的制定权，税种的开征权和停征权，税目的增减和税率的调整权以及减免税权统一由中央集中控制。

（2）       1958年税收管理体制的改革。自1950年开始的国民经济3年调整以及“一五”时期国民经济计划的顺利实施，使我国经济步入正轨，并出现了前所未有的兴旺局面。与此同时，为应付经济暂时困难和混乱局面所采取的高度集权型的管理体制开始呈现出与经济快速发展互相协调的矛盾和问题。，经济体制改革成为政府头等重要的大事。1958年，我国实行了经济管理体制的重大改革，相继下放生产、物资、财政等管理权限；同时也下放了部分税收管理权限，如将印花税、利息所得税、车船使用牌照税、屠宰税、城市房地产治理等税种的税收管理权下放给省、自治区、直辖市掌握，并允许地方对某些税种进行必要调整，自行制定征收办法。

（3）       1961年中央调整收回税收管理权限。1958年经济高速增长的大好局面由于政策性的食物和经济发展上的急躁情绪而上升，1961年不得不进行国民经济的调整，以克服当时的经济困难。在这一时期，为集中有限的财力，中央重申了有关集权的规定，并在一部分已下放地方的税收管理权限重新集中于中央，这其中包括工商统一税项目的增减和税率的调整权等。

（4）       1970年再次下放税收管理产生。伴随着经济结构和经济形势的发展变化，1970年国家针对当时大体中央企业下放给地方的新的形势，对税收管理体制作了相应的调整，及将部分减免税权以及对农村征税办法的制定权下放给了省、自治区、直辖市一级政府。1973年的工商税制全面改革，进一步扩大了放权的范围，一定的程度上调动了地方税收管理的积极性。

(二)1977－1993年的税收管理体制。1977年以后十几年，我国经历了从计划经济体制向市场经济体制过渡的伟大变革。税收管理体制主要是由1977年11日国务院批转财政部的《关于税收管理体制的规定》和以后年份对其进行调整的有关规定的基础上组成的。

（1）《关于税收管理体制的规定》的主要内容。财政部颁布的《关于税收管理体制的规定》规定了各级的管理权限。

属于国务院的管理权限：国家税收政策的改变；税法的颁布实施；税种的开征停征；税目的增减和税率的调整。

属于财政部的管理权限：在全省、自治区、直辖市范围内停征、免征和开征某一种税；在全省、自治区、直辖市范围内对某种应税产品或某个行业进行减税、免税；对工商税中的卷烟、油、糖、手表4种产品的减税、免税；盐税税额的调整及非生产用盐的减税、免税；有关涉及外交关系和对外商征税的问题。

属于省、自治区、直辖市的管理权限：对个别纳税单位生产的产品和经营的业务，因生产、经营、价格等客观条件发生较大变化，按照税法规定纳税有困难的，可对于定期的减免税照顾；工业企业利用废渣、废液、废气和其他废旧物品作主要原料生产的产品50,000，按照税法规定纳税有困难的，可以给予定期的减免税照顾；乡镇企业生产直接为农业生产服务的产品，可以根据本地区的实际情况，列举具体产品和服务项目，免征工商税，所得利润，需要给予照顾的，可列举免征所得税；对灾区乡镇从事自救性的生产，可给一定期限的减征或免征工商税和所得税的照顾；为贯彻中央的统一税法，可以制定具体征税办法、民族自治区对少数民族聚居的地区，可以根据全国税法制定的原则制定税收办法，报国务院备案。

一般省、自治区、直辖市的税收管理权限一般不能层层下放。

上述规定是在10年浩劫干了结束之后制定实施的。当时我国的政治体制和经济体制改革还没有开始，所以在这个规定中没有明确划分行使税收立法权和行使管理权的机构，与以后的税收立法体制和管理企制有很多矛盾的地方，关系上没有理顺。

（2）对《关于税收管理体制的规定》的调整。《关于税收管理体制的规定》实施的十几年间，国家根据当时的政治、经济的发展变化，对其陆续进行了调整和修订，主要包括以下内容。

1981年1月，国务院颁布《关于平衡财政收支，严格财政管理的决定》，其中明确规定，坚持维护国家税收制度，不许随意改变税种、税率和减免税收，各部门自行下达有关税收的规定一律无效。

1981年3月，财政部又就税收管理权限问题作了明确规定，凡属国务院和财政部的税收管理权限，不论其税收归中央财政和地方财政，各地都无权作出任何减免税或更改税率的决定；省、自治区、直辖市掌握的管理权限，不能层层下放，过去下放给地、市、县的减免权限，除个别情况外均应收回。

1984年9月，6届全国人大常委会第七次会议通过《关于授权国务院改革工商税制和发布试行有关税收条例（草案）的决定》。主要内容是，为适应经济体制改革，经全国人大常委会授权，在实施工商税制改革的过程中，由国务院拟定有关税收条例，以草案形式发布试行，在根据试行经验加以修订，报请全国人大常委会审议。

1984年10月，我国对工商税制进行改革。原工商税取消，新开征产品税、增值税和营业税，税收管理体制中有关工商税的内容，适用上述3税，同时对陆续开征的一些新税种的税收管理权限分别作了不同的规定。例如，国有建筑安装企业营业税的减免审批权限在中央，其它建筑安装企业营业税的减免审批权限在地方；国营企业所得税和集体企业所得税，根据企业级次和减免税范围的大小确定不同的管理权限，等等。

1980年5月，国务院决定财政部税务总局改为国家税务局，由财政部归口管理。国家税务局是主管国家税