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理顺新一轮财税体制改革十大关系

作者:新华网    文章来源:新华网    点击数:26806    更新时间:2009/12/14

 

理顺新一轮财税体制改革十大关系
  新一轮财税体制改革,需要深刻借鉴分税制改革以来财政运转实践中的经验教训

  受改革初期起始条件的限制,作为一种过渡性的制度安排,1994年的分税制
改革也因种种缺陷备受各界争议。党的十七大明确提出了财政体制改革思路,各方研
究力量都在开出“药方”,启动新一轮财政体制改革已是箭在弦上。鉴于财政体制问
题的核心地位,有必要进行系统考量、科学设计、统筹兼顾,妥善处理好与之相关的
诸方面利益关系。

  “政府”与“市场”的关系

  审视我国现行的政府职能,既有从长期计划经济体制中承接下来的政府职能“越
位”痕迹,又有与市场经济中政府扮演角色不相称的政府职能“缺位”现象。

  一方面,政府过多地干预微观经济领域活动,过分地担当“经济人”的角色,以
行政手段过多地参与资源配置。目前,绝大多数社会管理职责,仍由政府直接承担,
普遍存在着包揽过多的问题,有时甚至是“衣食父母”般的呵护,导致管理成本过大
、缺乏弹性;另一方面,政府过弱的经济调节和公共服务职能,有悖公平正义的价值
取向,出现了诸如收入分配“两极化”、经济与社会“一条腿长,一条腿短”、人与
自然不和谐等“拉美化”现象。

  完善我国现行的财政体制,理清政府与市场关系是前提,否则改革难有实质性的
突破。要处理好这一基础性关系,就要按照“有所为,有所不为”的原则,重新划分
和规范政府与市场的职能范围,切实把已经“越位”的部分撤下来,把“缺位”的地
方补上去,真正实现从全能型政府向公共服务型政府的转变。

  科学界定市场经济条件下政府职能之后,就要求财政循着“市场经济——社会公
共需要——政府职能——财政支出——财政收入”这一路径,实现从目前的“以收定
支”模式向“以支定收”的重要转变,充分发挥市场机制的作用,避免方方面面对财
政的过分“依赖”,适度确定财政收入规模,有效降低宏观税收负担。

  “事权”与“财权”的关系

  最佳的运作机制是事权与财权大致相匹配,有多少钱办多少事。无论哪级政府,
“事大财小”还是“事小财大”,都会造成效率的损失。“事大财小”会出现“小马
拉大车”的问题,财力不足,只能是降低供给公共产品。同样,“事小财大”则会出
现“大马拉小车”的问题,财力过剩,造成稀缺财政资源的浪费。

  在现行体制下,政府间财政关系的调整近乎“零和博弈”,无疑中央政府财力的
增加就是地方政府的减少。在中央加大调控的同时,地方财政自给能力则由1993
年的1.02,演变为1994年的0.57,2006年的0.61.对地方而言
,目前靠中央转移支付“过日子”、“办事业”的依赖越来越突出。以2007年为
例,全国地方财政一般预算收入为2.34万亿元,而一般预算支出为3.81万亿
元,38.2%是来自中央各类转移支付。

  而且,这种依赖伴随着政府级次的降低而反向变动,政府级次越低,依赖程度越
高,到了县乡基本就是较高层次政府的“出纳”,以“委托-代理”关系,从属于上
级政府的“附属物”。财权的上述这一变动,几乎是在事权未作调整的前提下进行的
,事权与财权、财力匹配极不合理,出现了“小马拉大车”的问题。

  更低一级政府“丧失”了财力基础之后,必然处于无财行政的“不作为”状态,
在政绩考核制度的压力下,只能降低公共产品和服务的有效供给。汶川地震灾害造成
的因学校、医院、政府部门等公共设施倒塌所致伤亡较大,与低水平、低标准和不充
足的公共产品供给有关,也是财力短缺的直接“惩罚”。

  所以,建议尽快以法律形式,按照公共产品需求层次理论,科学划分政府间的事
权范围,明确界定政府间支出责任。

  “集权”与“分权”的关系

  财政“两个比重”通常是衡量集权和分权程度的重要指标。“第一个比重”反映
出政府在国民收入初次分配中的汲取能力,“第二个比重”体现中央与地方财政分配
关系。一个时期以来,有关财政“两个比重”的一直争论不休。一种观点,目前我国
的宏观税负和中央财政集中度不高,认为还有提升的空间和必要;另一种观点,则得
出了相反的判断和建议。

  一个国家,是集权还是分权,与该国的政权组织形式、政府职权范围、经济发展
水平、地域面积大小、国内外政治和社会环境等因素密切相关,而且适度集权与分权
的数量比例关系的确难以确定。上世纪90年代,国家以“20%”和“60%”作
为“两个比重”的调控线,经过十余年的努力,到2006年达到了18.5%和5
2.8%。

  表面上,的确不高,尚有提升的空间。实质上,存在着计算口径的差异,即“第
一个比重”中的财政收入是预算内的范畴,现实情况是大量的预算外、制度外收入客
观存在,考虑这些因素这一比重在30%左右,超过了发展中国家所能承受上限25
%近6~7个百分点;同样,如果考虑债务因素,“第二个比重”水平则为60%左
右,其余多达4级或4.5级地方政府分享收入40%左右,随着省市再集中,到县
乡层面财政初次收入分配少得可怜。

  基于上述分析,可以看出我国财政的集中度、集权度与国情存在着一定程度的不
适宜性。从适度水平来考察,“两个比重”是一把“双刃剑”,“过高”则会产生“
挤出”效应,加重社会经济负担,降低地方政府的努力程度,进而制约经济社会发展
:“过低”则难以满足社会公共需要,同时背离了市场经济条件下追求社会公共福利
最大化原则。

  所以,适度降低“两个比重”,积极探寻集权与分权的平衡点,是构建和谐财政
关系的重要内容。

  “存量”与“增量”的关系

  为确保分税制的顺利实施,1994年选择了一条保地方既得利益的增量改革之
路,即“基数+增长”的模式。这种渐进式改革,作为过渡性举措,在到达临界点之
后必然丧失了帕累托改进的余地,不可能在不损害某一部分利益的前提下,增进其他
部分或整体的利益。

  就“基数”而言,下一级政府上一年度财政收入“基数”成为“硬杠子”,必须
千方百计完成,否则就要扣减体制性财力,影响“既得”利益。分税制改革初期,由
于下一级政府存有一定数量的“家底”,“基数”问题尚处“隐性”。但随着时间推
移,“基数”也在滚“雪球”,一年比一年大,随之“显性”化。

  一般而言,更下一级政府完成上年“基数”,一个渠道是依靠发展经济,另一个
渠道就是弄虚作假(拉税、买税、寅吃卯粮、“先征后返”)。近些年来,随着公共
财政理念的提出,财政支出逐年攀升。对地方而言,确保稳定、改革与发展的支出压
力更大。

  地方政府特别是基层政府和欠发达地区,基本上陷入了“基数+增长”的体制“
陷阱”,一方面不择手段地为完成收入“基数”而战,另一方面为满足不断扩大的支
出需要而拼命“增长”,从中分享微不足道的增量财力。

  但经济增长“有限性”与财政收入增长需求“无限性”之间就存在着矛盾,就使
得地方政府必须不遗余力地发展经济,目前尚存的比较优势只有不惜提供价格低廉的
土地、过度开采资源、牺牲生态环境、让渡税收(“先征后返”)——步入了一种无
奈的“次优”选择。由于这一运行机制的普遍存在,也就难以从根本上遏制地方政府
发展经济“冲动”问题。

  基于上述分析,财政体制设计上的“基数+增长”的激励效应,正随着时间的推
移而弱化,并逐渐演变为“负”激励,产生“负”效应,也是造成我国当前经济过“
热”的重要“诱因”。所以,在新一轮财政体制调整过程中,必须弱化“存量”的束
缚,分类确定不同地区的“存量”比例,逐步克服制度设计上的“缺陷”。

  “诸侯”与“王爷”的关系

  1994年的分税制改革,重在解决中央与地方财政关系“失衡”上下功夫,较
好解决了自1980年代以来地方财力过大的问题,削弱了“诸侯”经济实力,提高
了中央政府财政支付能力,为创造中国经济“奇迹”、促进经济转轨和结构调整过程
中一系列矛盾和问题的化解、统筹区域经济协调发展等发挥了重大作用。

  立足于财政视角,分税制在注重解决“诸侯”问题的同时,却忽略了对“王爷”
也就是部门权力的限制,肢解了政府财权的统一性。收入上,大量的预算外、制度外
收入、国有垄断集团税后利润等游离于政府预算之外,以“部门”利益的方式“自主
”运行。

  部分学者研究显示,其收入规模约为财政预算内的30%~40%.支出上,则
出现了比例化、泛法化的倾向,“各路大臣都分钱”,“公共财政”形同“部门财政
”。2005年,中央财政专项转移支付达239项,其金额占转移支付总金额的6
4%.

  近些年,审计署所刮起的“审计风暴”,更显示出违规违纪金额越来越大的非正
常变动态势,显示“财权部门化、部门利益化、利益法制化”等问题的泛滥,加重了
纳税人的经济负担,浪费了财政资源,降低了分税制体制改革功效。

  所以,在新一轮财政体制调整过程中,一定要从维护国家财政经济安全的高度出
发,通过完善各项财政法规制度、深化政府预算改革、整合政府财力资源和实行“金
财工程”等措施,确保政府财政权的完整、统一,从根本上遏制“王爷经济”现象。
  “人治”与“法治”的关系

  改革开放以来,我国的财政法治化建设取得了很大进展,但与发达国家财政法治
化程度相比,与实行依法治国、依法行政、依法理财的要求相比还有一定的差距,凸
显出财政法律体系不健全、法律层次比较低、立法质量不高等问题。

  特别是有关分税制财政体制的内容,只在《宪法》中简单地提了一笔,并没有以
法律的形式对相关内容作详细规定。相关法规只停留在1993年12月15日国务
院颁发的《关于实行分税制财政管理体制的决定》基础上,而且对事权、财权、转移
支付等内容也是粗线条的规定,仍缺乏可操作性。

  所以,就目前财政体制法治性而言,在某种意义上是“人治”大于“法治”、“
上级”决定“下级”、“随意”代替“稳定”,政府间“事权”、“财权”、“转移
支付”等重大事项调整,往往只是依据政府或政府部门的“红头文件”。

  分税制是市场经济的产物,市场经济是法治经济,所以市场经济条件下的财政体
制只能建构在法治化基础之上。借鉴国际经验,当务之急是研究出台《政府间财政关
系法》《转移支付法》,修订《预算法》,以“法”的形式规范政府间财政行为,实
现“人治”财政向“法治”财政的重大转变。

  “非税”与“税”的关系

  非税收入作为政府收入分配体系的组成部分,与税收互为补充,都是以政府为主
体的再分配形式。根据辽宁省近年来的统计分析,一般预算非税收入约占全口径非税
收入总量的20%~25%.如果按20%的比例推算,2007年全国地方政府非
税收入规模超过2万亿,约相当于2.4万亿的地方一般预算收入。可以说,非税收
入占据了地方财政收入的“半壁江山”。

  辽宁的相关数据显示,1999年非税收入占GDP的比重为4.5%,到20
07年则提升至10.2%,年均提高0.7个百分点。而同期的地方税收收入占G
DP的比重,则由5.9%提升至7.4%,年均提高0.2个百分点。1999年
至2007年,非税收入年均增长25%,而税收收入和GDP年均增长16.1%
和12.9%.

  国际上,联邦或中央政府非税收入一般占本级财政收入的比重在10%以下,州
或省级政府这一比重为20%左右,州或省以下地方政府则为30%左右。在我国,
目前一般预算非税收入占一般预算的比重,中央级约为10%以下,省级为20%左
右,市县级30%上下,有的甚至高达50%以上。

  地方政府非税收入非理性增长,反映出政府职能的错位、政府间财政关系的扭曲
和政府财政权的分散。所以,在新一轮政府间财政关系调整中,必须有效控制地方政
府非税收入非理性增长,切实提高基层政府财政运行质量和水平。

  “效率”与“公平”的关系

  近些年,在基本公共服务均等化的改革取向下,一些学者、部门和欠发达地区极
力推崇澳大利亚式绝对均等化的模式,希望采取更多的自上而下的纵向转移支付,完
成财力和资金在各级政府间无偿转移。据统计,1996年国家用于中西部地区的转
移支付总量为1499.8亿元(占56.1%),到2007年提高到13267
亿元(占76.6%),年均增长21.9%.

  这样做,为实现均衡发展提供了可能,但也会在不知不觉中产生逆向调节的问题
。一方面,过多的“杀富济贫”,极易引起发达地区的不满和抵制,长期的“鞭打快
牛”必然会牺牲效率;另一方面,过多的“倾斜”政策,难以调动受益方的积极性,
“不作为”、“等靠要”、赢得“贫困”等现象有所抬头。

  基于13亿人口大国的客观现实,我们作为世界最大发展中国家的基本国情还将
长期存在。如果忽视了社会主义初级阶段的现实,不切实际地追求“公平”,很有可
能重新回归原始平均主义的贫穷时代。所以,在新一轮政府间财政关系调整中,必须
坚持效率优先、兼顾公平,充分激活体制机制活力,切实调动方方面面的积极性。
 “刚性”与“弹性”的关系

  分税制财政体制改革以来,在我国地方的各级财政,一个非常普遍的现象就是下
级政府经常要面对来自上级的财政管制,主要表现为“上出政策,下出资金”、“上
面请客,下面埋单”,即支出政策在上、资金供应在下,上级政府制定统一政策,直
接决定着下级支出方向、结构和规模,有时甚至超出了财力可能,影响着下级政府的
预算平衡。

  置身于市场经济的视角,从地方公共产品供给的有效性来分析,这一趋向“统收
统支”式的财政制度安排,就显得十分“刚性”。“水至清则无鱼”,地方政府财政
自主权的缺失、可支配能力的下降,必然弱化其作为一级政府行使职权的物质基础。
  我国是一个人口众多、区域差别巨大的国度,所以在新一轮财政体制重构过程中
一定要富有“弹性”,并通过适度降低中央财政集中度、完善地方税体系、给予地方
政府一定的税收立法权和举债权等,赋予其作为一级政府的财政宏观调控能力。

  “垂直”与“扁平”的关系

  近些年来,垂直管理模式在中央和省以上政府级次中被广泛运用,如海关、金融
、地震、气象、工商、税务、公检法、国土、技术监督……余下的一些政府职能部门
也在跃跃欲试。实践证明,垂直管理是一柄双刃剑,其在维护市场统一性、减少更低
一级政府主观干预的同时,也对市县乡政府的完整性造成了肢解,加剧了条块矛盾。
  随着近些年基层财政问题的凸显,有的学者从省以下分税制财政体制完整性来分
析,借鉴浙江“省管县”的案例,提出了简化政府财政级次的建议,得到了中央决策
层的重视,近日财政部明确了2012年底前除民族自治地区外,在全国全面推进省
直接管理县财政改革的目标。

  从1982年倡导的“市管县”到目前的“省管县”,必然涉及到政治、经济、
社会和历史、文化、现实的方方面面,是一个极其复杂的系统工程。像我国这样一个
区域差距巨大的国家,浙江的经验是不是具有普适性,尚需时日检验。

  所以,在新一轮政府间财政关系调整中,在选择“垂直”和“扁平”模式上,必
须坚持适度性、谨慎性原则,在考虑现实省情的基础上,充分尊重各地实践,不搞“
命令式”、“运动式”、“一刀切”,避免造成重大的社会经济资源浪费。
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来源:新华网



Tags:税务 教育 资源 发展 民生
责任编辑:jianlintan
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