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《税收理论》专家讲义十三

作者:未知    文章来源:本站原创    点击数:4623    更新时间:2005/11/15

第十二章 税收管理体制

 

第一节 税收管理的体制的内容

 

一、税收管理

()税收管理的概念

税收管理是指主管税收工作的职能部门,代表国家对税收分配的全过程所进行的计划、组织、协调和监督工作,旨在保证财政收入及时足额入库,充分发挥税收对经济的调节作用。

税收管理的主体是指国家,即由国家负责管理。各级政府主管税收工作的职能部门是税收管理的具体执行机构,代表国家行使税收管理权限。各级政府主管税收工作的职能部门的分工是:国家税务总局和所属的税务分支机构以及各级地方税务局负责各种工商税收;财政部及各级地方政府的财政机关负责农()业税、耕地占用税、契税;海关部署及其所属机构负责关税、船舶吨税以及进口商品所缴纳的增值税、消费税。

税收管理的客体是指税收分配的全过程。从宏观角度分析,税收分配涉及国家与企业、中央与地方等的分配关系;从微观角度分析,税收分配是指各级税务机关与纳税人之间的征纳关系。前者构成税收管理体制问题,后者形成税收征收管理的重要内容。从狭义的角度讲,税收管理的客体主要是指税收的征收管理过程。

税收管理的职能是指税收分配过程中的计划决策上、组织实施、协调控制和监督检查。这里,计划决策是一定时期内为完成税收的任务和目标而进行的有关征税步骤和方法的计划和抉择;组织实施是指合理配置人员,明确职责范围,建立科学、有效的征管机构和体系,贯彻落实税收的有关方针政策;协调控制是针对管理过程出现的矛盾问题而展开的协调工作;监督检查是检查和督促征纳双方遵守国家税收法律、法规及有关政策的情况,及时纠正和制止违反税法的行为。

税收管理要有一定目标。税收管理是实现税收分配的目标手段,因此税收分配的目标也就是税收管理的目标。税收分配的目标通常在两个方面:一是财政目标,即筹集收入的目标;二是调节经济的目标,即实现宏观调控、促进经济稳定和发展的目标。税收分配的目标必须依靠税收管理来实现,它是一切税收管理活动的出发点和归宿。在日常工作中税收管理的目标又具体表现在各项管理活动中。因此,必须在税收管理过程中将总的目标和各个具体目标统一起来。

税收管理的具体目标,依照时间标准可划分为长期目标(10年以上)、中期目标和短期目标(1 年以内);依照空间范围可划分为全国目标、地区目标和部门目标等;依照复杂程度可划分为单一目标和综合目标等。

 

()税收管理的内容

税收管理由三部分组成:一是制度管理;二是核算管理;三是征收管理。

1.               制度管理。是指税务机关通过制定税收制度对税收分配全过程的管理。税收制度是一个广义的概念,它包括具有法律效力和行政约束力的各种税收法律、法规以及计划、会计和统计管理制度。制度管理带有很强的政策性,它往往反映一定时期党和国家的政治、经济要求和任务。从总量角度看,制度管理集中反映税收收入占国民生产总值或国民收入的比重,即宏观税率问题。制度管理的核心是税收管理体制,它的实质是划分中央与地方的税收管理权限问题。

2.               核算管理。是指税收的计划、会计和统计管理,属于税务系统内部管理制度。通过各类核算制度的管理,将税收分配的全过程纳入事前预测、事中控制和事后监督的一整套严密的系统管理体系。

所谓计划管理,是指税务机关利用税收计划指导、组织和监督税收分配活动。税收计划的编制要以国民经济和社会发展计划所提供的各种经济发展指标为基础,以经济税源调查资料为依据来整理、编制。税收计划实行统一领导、分级编制、逐级上报、层层汇编的程序。最后汇总的中央级税收计划和各级地方税收计划作为各级财政预算的组成部分,分别由全国人民代表大会和各级地方人民代表大会审查批准。

所谓会计管理,又称税收会计,是指税务机关对于税收计划执行过程和征收活动过程及其结果 所进行的系统、连续的会计核算。税收会计是一种专业会计,它是以税务机关为会计主体,依据会计核算程序,正确、及时地对税款的征收、减免、欠缴、提退、入库等税收资金运动过程进行反映和监督。会计管理有利于及时、有效地收集和反馈税收有关信息,保证税收管理任务和目标的实现。

3.               征收管理。是指税务机关对纳税人或扣缴义务人依法征税活动的管理。征收管理是整个税收管理体系的中心内容, 是实现税收管理目标的关键所在。它具体包括以下内容:(1)税务管理,主要包括税务登记、账簿、票证管理和纳税申报;(2)税款征纳;(3)发票管理,主要是指税务依法对发票印制、偏见、开具、取得和保管全过程所进行的组织、协调、监督等各项活动;(4)纳税检查,是指税务机关根据国家税法以及财务会计法规,对纳税人是否正确履行纳税义务的情况进行的检查和监督;(5)法律责任,是指违法主体因其违法行为所应承担的法律后果;(6)税务行政复议与诉讼;(7)税务代理,是指税务代理人在代理权限内, 以纳税人、扣缴义务人的名我代为办理税务事项的活动。

 

税务管理的三方面内容是相互联系的体系。制度管理 是核算管理和征收管理的法律依据;核算管理是征收管理的工具;征收管理是实现税收分配目标、完成税收任务的保证。

 

 

二、税收管理体制

 

税收管理体制规定了各级政府、各级税收管理在税收管理方面的职责和权限,是税收管理的根本制度。借鉴市场经济国家的一般做法,科学涉及我国税收管理的体制模式,丰富和完善税收管理框架的内容,是做好税收管理工作中的重要前提和关键。

 

(一)概念。税收管理体制是指划分中央与地方税收管理权限的制度,它是税收管理制度的重要组成部分。税收管理权限包括税收立法权和税收管理权。

税收立法权是指国家最高权力机关依据法定程序赋予税收法律效力时所具有的权利。税收立法权包括税法制定权、审议权、表决权、批准权和公布权。

税收管理权是指贯彻执行税法所拥有的权限。它实际上是一种行政权力,属于政府及其职能部门的职权范围。税收管理权可具体划分为以下4种权力。

(1)       税种的开征与停征权。对已经制定税法的税种,规定其付诸实施的日期的权利,即开征权;对已经开征的税种,因政治和经济诸方面的原因,规定其停止实施的权利,即停止证权。一般而言,税种的开征权与停征权同税法制定颁布权是一致的。

(2)       税法的解释权。是指对已经制定并颁布的税收基本法规作出具体说明和解释的权力。如与某税法配套使用的实施细则以及税法中所列条款中的“其它”等项目。税法的解释权一般集中在财政部和国家税务总局

(3)       税目的增减与税率的调整权。是指增加或减少征税项目的权利以及对征税对象和征税项目的税收负担提高和调低的权力。由于这一权利的应用涉及面广、影响大,因此,这一调整权应高度集中,谨慎使用。

(4)       减免税的审批权。是指对纳税人实施税收优惠政策的权利。为了防止国家财政收入的流失,消除地方保护主义的影响,新的税制改革已明确将新增减免税的审批权划归中央。

()原则。“统一领导,分级管理”是我国建立税收管理体制的总的原则。这一原则是新中国成立之初确立至今,仍发挥着重要的作用。

“统一领导,分级管理”原则在我国国民经济的不同历史发展阶段有不同的内涵,即“统”和“分”的具体内容发生了本质的变化。特别是1979年以来,我国实行改革开放政策,建立了社会主义市场经济体制,摒弃了传统经济体制下束缚经济发展的各种弊端,为这一原则注入了新的内涵。

“统一领导是解决集权方面的问题,凡涉及全国性的各项税收政策、税收制度以及关系到全局的税收减免等,必须由中央统一规定,地方不得违反。“分级管理”是解决分权方面的问题,其分权的内容通常是指在不违反中央统一领导的前提下,对属于地方性的税收立法,税种开征、停征等权利,由地方根据具体情况决定。这有利于进一步调动地方经济建设的积极性,适应中国各地区间经济发展不平衡的特点,更好地实现税收管理的总目标。

 

三、税收管理体制模式

实行市场经济的国家在财政管理体制上一般都采取了分税使财政管理体制。从中央与地方的税种划分来看,税收管理体制主要包括3种类型:一是集权型;二是分权型;三是集权与分权相互兼顾型。

1.         集权型税收管理体制

凡政治权利相对集中的国家,一般都实行中央集权型的税收管理体制,这种体制的基本特征是:税收立法权、征收权及管理权高度集中与中央,地方政府只有很小的管理权限,也没有专门的征收队伍。如法国,尽管实行中央、省、市镇3级分税制,按中央政府不仅拥有中央税立法权、征收权、管理权,而且还拥有地方税政策的统一制定全和统一立法,地方政府没有税收立法权,只有少数的税收执法机动权。中央直接管理的税务机关既负责中央税的征收,也负责地方税收入的代征工作,地方没有单独设立税务机构。

2.         分权型税收管理体制

凡幅员辽阔、市场经济发达、政治权利相对分散、法制比较健全的国家,一般都实行中央与地方分权型的税收管理体制模式。这种模式的基本特征是税收管理权限比较分散,中央与地方都有相对独立的税收立法传、征收转和管理权,分级管理,互不干涉。如美国是实行联邦制政体的国家,与之相适应,税收管理权限的划分也依联邦政体的3级政府(联邦、州、地方)进行,建立了相对独立的税政管理体制。课税的立法权、征收权、管理权的税种的归属,分别由3级政府形式,联邦和州有各自独立的税收立法权,但地方(市、县)税收立法权主要归属州。一些主要的、涉及面广的税法由国会指定,财政部拟定实施细则;州和地方有权根据地区特点和需要,调整税率,制定征收程序和开征一些具有地方特色的税种。联邦和州对主体税种实行税源分立共享,分别征收,互不交叉。

3.         集权与分权相结合的混合型税收管理体制

随着市场经济的不断发展和法律体系的逐步健全,在税收管理体制上越来越多的国家和地区都采取了集权和分权相结合的模式。实行这种模式既要避免税收管理过于集中而影响地方政府发挥其应有的积极性,要避免市场过于分散而可能削弱中央宏观调控功能。如德国实行了联邦、州和地方政府3级分税制,联邦和州都拥有税收立法权和相应的税收征收权及管理权。联邦对联邦专享税拥有立法权,州政府有权开征某些地方税种及对地方税采取某些临时的减免税措施。又如日本也实现了中央、都道府和市町村3级分税制,国会统一掌握税收立法权及中央税和地方税的划分权,同时,以收益原则为基础,地方政府对地方税享有一定的征收转和管理权等。

第三节   我国的税收管理体制

 

一、我国税收管理的沿革

理体制中国理体制为以

()19501976年的理体制处于济体制统治地位时期

(1)       19501957年高理体制般而言理体制济体制二是实19501957使百废放区过难关民经济民经济一个年计划理体制适应1950务院了《全》,免税一由

(2)       1958理体制1950民经济3“一五”时期国民经济使我国所未有此同时现出经济快。,制改革要的1958理体制花税得税使照税宰税地产理权治区辖市

(3)       19611958策性济发展1961得不民经济一时期部分中于商统一税等。

(4)       1970随着1970理体制免税治区辖市1973一步度上极性

()19771993年的税理体制1977几年济体制济体制理体制197711务院政部《关理体制》和关规定础上

1)《关理体制》的要内容政部《关理体制》规

务院

政部全省治区辖市围内一种全省治区辖市围内税产品商税4生产交关系商征

治区辖市困难免税业企业作主50,000困难免税镇企业业生产以根据地区际情况商税的,得税商税得税治区数民族以根据务院

治区辖市

10治体制制改革没有使法权使理权很多系上

2)对《关理体制》的《关理体制》实

19811务院《关》,确规定部门

19813政部确规定务院政部免税治区辖市个别

198496大常委会《关务院(草)的》。要内容适应制改革大常委会务院大常委会

198410商税品税值税业税理体制商税3时对业税业税营企业得税体企业得税

19805务院政部务局政部务局理体制政部部分务局

19891务院务局《关格控制》,行车3纺厂纺厂织厂油厂品税值税得税免税务局免税地区部门

3)某殊情况1988政部定将产税地使用税使用税设税花税宰税易税易税节税金税节税分为政收入个别(如地使用税等)有确规定实上放到务局

理体制西藏自治区一直1959西西藏自治区委会一管理1960西个别免税(市)批治区民政府施细则围内免税治区民政府

济特区沿14理体制济特区方面

理体制理体制业税理体制别由政部

()税制理体制

199411务院《关税制理体制》。税制理体制制改革要内容理体制1977《关理体制》,政收入90%税制理体制

1.  税制税制础上税种划政收入理体制

税制场经济4

(1)              方政府税制央政府家重点家机关本付息必须观调控地区地区

(2)              一致分为方税3观调控属于与经济发展分为利于极性方税

(3)              1994一种渡性得利益基础之上,

    1994199319931993(即费税75%的增值税-中),此作为199319941993值税费税长率10.3值税费税1%0.3%1994不到1993

 

(4)分设国税局方税税制1994务局税局税局务院方税属于方政府税制的“分”的

 

二、我国现行税收管理体制的基本内容

经过不断地改革和调整,我国形成了“税权集中,分权有度,统分结合,分级管理”的税收管理体制,基本适应了社会主义市场经济发展的要求,其具体内容是:

a)         税收立法权属全国人民代表大会及其常务委员会,但全国人民代表大会及常务委员会也可以授权国务院举行税收立法。

b)        国务院负责制定税收行政法规,发布和实施税收条例,决定税目增减、税率调整及审批减免税政策等。

c)        财政部的职责是:

                         i.              负责拟定并解释关税、国内税和涉外税的税收政策,负责拟定税制改革方案。

                       ii.              审核税法、税收条例草案,审议实施细则,负责联系、处理和协调与税务、海关部门的税收业务工作

                      iii.              研究提出税种增减、税目税率调整、减免税、出口退税税收政策调整建议,负责拟定对于财政有较大影响的临时特案减免税以及进出口税收等政策。

                     iv.              组织研究和拟定关税税率调整、年度暂定税率、关税配额、特别关税不好多边和双边关税谈判及磋商、反倾销关税等方案。

                       v.              研究提出关税税则、税目、税号的修改方案,提出国别使用的税制优惠税率,拟定促进国内产业发展的进出口税收政策措施。

                     vi.              拟(修)定国际税收协议和协定的范本,负责涉外税收和对外关税的国际产,在与有关反倾销的调查,草签国际间的税收协定和协议。

                    vii.              研究国家税收发展战略,提出改善我国税收结构和平衡税收负担的建议;研究中央与地方的税种划分;拟定税收管理体制改革方案。

                  viii.              参与监督于税收法规和政策的执行情况,负责全国税收资料普查、统计、分析以及税源和收入结构的调整,秩序税源和税收负担的变化,研究提出通过税收调节经济运行和国民收入分配的政策建议。

                     ix.              研究税收理论和各国税制,开展各国税制比较分析,加强税收法规和政策宣传等。

d)        国家税务总局的职责是:

                         i.              贯彻执行税收工作的方针、政策,参与拟订有关的税收法律、法规及其税收及其实施细则,制定中央统一税收政策的某些具体政策和税收业务的规章制度并组织实施,建立和完善符合社会主义市场经济要求的税制体系。

                       ii.              强化税收的宏观调控功能,您就税负总水平,提出体现国家产业政策、理顺和规范分配关系的政策建议

                      iii.              参与研究合理划分中央和地方的税收管理权限及改革税收管理体制,制定征收管理制度,建立科学、严密有效的税收征管体系,强化税收执法职能。对省、自治区,直辖市地方税务局在税收政策、业务上进行指导和协调,在贯彻执行税收政策、法规方面进行监督检查。

                     iv.              负责中央税、共享税及国家指定的税种和基金的征收管理,根据国民经济发展计划和国家预算安排的要求,编制税收长远规划和年度税收计划。

                       v.              开展国际间税收合作方面的交流合作,参与研究拟定涉外税收的政策、法规和对外谈判及草签有关税收的协定,管理国家海洋石油税收。

                     vi.              管理进出口货物的工商税收及出口退税工作。

                    vii.              统一管理国家税务局系统的机构、编制和经费,管理国家税务总局省级分局正副局长,对省级地方税务局局长任免提出意见,制定本系统的人事、劳动工资管理制度和办法。

                  viii.              负责税务队伍的教育培训工作、思想政治工作、精神文明建设以及国家税务局系统的监察、审计工作。

                     ix.              研究税收理论和税收政策,分析经济信息,掌握税收动态,组织税收宣传工作等。

e)         国家税务局系统负责征收的税种

                         i.              增值税。

                       ii.              消费税。

                      iii.              进口产品增值税、消费税(委托海关代征)。

                     iv.              铁道、各银行总行,保险总公司集中缴纳的营业税、所得税和城市维护建设税。

                       v.              中央企业所得税。

                     vi.              地方和外资银行及非银行金融企业所得税。

                    vii.              海洋石油企业所得税、资源税。

                  viii.              证券交易印花税。

                     ix.              对境内外商投资企业和外国企业的各项收入及外籍人员(华侨、港澳台同胞)缴纳的个人所得税。

                       x.              出口产品退税管理。

                     xi.              集贸市场和个体户的各项税收。

                    xii.              中央税的滞补罚收入。

                  xiii.              按中央税、共享税附征的教育费附加等。

f)         地方税务局系统负责征收的税种:

                         i.              营业税。

                       ii.              个人所得税。

                      iii.              土地增值税。

                     iv.              城市维护建设税。

                       v.              车船使用税。

                     vi.              房产税。

                    vii.              屠宰税。

                  viii.              资源税。

                     ix.              城镇土地使用税。

                       x.              固定资产投资方向调节税(目前已暂停征收)。

                     xi.              地方企业所得税。

                    xii.              印花税。

                  xiii.              筵席税。

                  xiv.              地方税滞补罚收入。

                   xv.              按地方营业税附征的教育费附加。

g)        海关总署及海关系统的职责:

海关总署是国务院主管全国海关监督管理的职能部门,其主要任务是依据《中华人民共和国海关法》和《中华人民共和国进出口关税法》等有关政策、法规,监管货物,征收关税,打击走私。此外,还代征进出口环节增值税和消费税。

 

三、现行的税收管理体制的改革和完善

随着社会主义市场经济体制的不断完善,特别是中央与地方事权的逐渐清晰以及税收法律制度的不断完善,我国税收管理应借鉴国际上流行的“统中有分,分中有统,统分结合”的模式,实行统一税法、合理分权。一是中央税与共享税的税收立法权、征收权及具体政策的管理权完全集中于中央,确保中央发挥应有的宏观调控功能;二是全国统一开征,并且对宏观经济影响较大的地方税,应由中央统一制定基本法规和实施办法,同时,将部分政策的调整权和征收管理权下放给地方;三是全国统一开征,但对宏观经济影响不大而对本地区影响较大的地方税,除由中央制定基本的税收法规外,实施办法、政策解释、税目税率的调整、减免和征管等权限赋予管理;四是全国不统一开征,具有明显区域特点且不影响中央宏观调控功能的地方税的税收政策管理权限全部划给地方管理。

 

 


 



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责任编辑:kevin
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