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《税收理论》专家讲义十六

作者:未知    文章来源:本站原创    点击数:4372    更新时间:2005/11/15

第十五章 税收征管制度与模式

 

第一节 税收征收管理机关

 

税收征收管理是国家及其税务机关依照国家税收法律法规的规定行使征税权力,对税收征收活动进行的组织、管理、监督、检查,促使纳税人正确履行纳税义务等一系列工作的总称。严密的税收征管体系,是确保国家组织财政收入,维护社会主义市场经济体制下公平竞争环境的重要保证。要强化税收征管基础工作,严密征收制度,正确处理征纳双方关系,依托现代化的信息技术手段,建立现代化税收征管运行机制,做到依法治税,依法管税。

 

一、税收征收管理机关

目前,我国税收征收管理工作主要由税务机关和海关等部门来具体承担,其中税务系统6分为国家税务局和地方税务局两个系统。

国家税务局机构设置为4级,即国家税务总局,省、自治区、直辖市国家税务局、地(市、州、盟)国家税务局,县(市、旗)国家税务局。税务所(征收处)按经济区划设置,为县(市,旗)国家税务局的派出机构。国家税务总局对其直属税务机关实行垂直领导,在机构、编制、经费、领导干部职务的审批等方面按照下管一级的原则实行垂直管理。地方各级国家税务局正副局长由上一级国家税务局审批任免。

地方税务局的机构按行政区划设置,即设置省、自治区、直辖市地方税务局。地方税务局的管理体制、机构设置、人员编制按地方各级人民政府组织法的规定办理。升级地方税务局实行地方人民政府和国家税务总局双重领导,与地方人民政府领导为主的管理体制。国家税务总局对省、自治区、直辖市地方税务局的领导主要体现在税收政策、业务的指导和协调以及对国家统一的税收制度、政策的监督和组织经验交流等方面。生机地方税务局局长人选由地方人民政府征求国家税务总局的意见后,按当地审批程序任免。车国家根据对外开放的需要,从有利于对外经济贸易、无际科技文化交流以及旅游事业发展的需要,在对外开放口岸和货物进出口、人员进出境非业务比较集中的地点,不受行政区划设置,设立海关机构。这位海关机构依法独立行使职权,向海关总署负责,隶属关系实行垂直领导体制。海关总署所属广东分署一个、局级海关24个、副局级海关14个、直属处级海关2个,处级海关183个、副处级海关6个等。

 

二、税收征收管理制度

税收征收管理包括税务管理局、税款征收、税务稽查三个方面的内容。税务管理、税款征收、税务稽查是相互联系、相互补充、相互依存又相互制约的统一的有机整体。其中,自税务登记开始的管理,属事前管理,它是税款征收和税务稽查的基础和前提;以税款解缴入库为主要内容的征收,是事中控制,它是整个征收管理的中心环节,也是其主要目的之所在;而纠正违反税收法规行为及处理违法案件的稽查,则是事后监督,它既可以反映事前管理存在的问题,又可以检查室中征收管理的质量,是管理的深入和实现征收的重要保证。

税收征收管理制度是税务机关和海关代表国家行使征税权,指导纳税人正确人履行纳税义务,对征收活动有计划地进行组织、管理、监督、检查的一项制度。它是贯彻税法、实现依法治税的中心环节和基础性工作。为了保证税收执法活动的有据、有序、规范、严谨,各国政府都制定了一整套的税收征管制度和操作规程。这些征管制度和操作规程都是通过税收程序法加以明确规定的。

我国税收程序法的基本依据是《中华人民共和国税收征收管理法》,该法自199311日起实施,自此标志着我国税收的征收管理工作开始步入科学化、法制化和规范化轨道。这一法律适用于税务机关征收的各种税收,农(牧)业税(包括农业特产农业税),耕地占用税、契税的征收管理也参照该法的有关规定执行。2000428日,第九届全国人民代表大会常务委员会第二10一次会议由对该法进行了修订并通过,注重强调了严格规范征税和保护纳税人的权益。关税的征收管理由海关负责,依照《中华人民共和国海关法》和《中华人民共和国进出口关税条例》等法律法规进行。

(一)   税务登记

税务登记是从事生产经营的纳税单位和个人必须履行的一项法定义务。凡经国家工商行政管理部门批准,从事生产经营的纳税人都必须自领取执照之日起30日内,持有关证件向税务机关申报办理税务登记。税务机关审批后发给税务登记证件。

税务机关办理税务登记咨询部重复登记原则,纳税人只需向所在地主管税务机关申报办理税务登记,税务机关只核发一份税务登记证。纳税人所属的本地区以外的非独立核算的经济分支机构,除由总机构申报办理税务登记外,应当自设立之日起,30日之内,向分支机构所在地税务机关申报办理税务登记,如实填写税务登记表。税务机关在收到纳税人的税务登记表以后,30日内审批完毕,对于符合规定的,予以登记并发给税务登记证件。依照税收法律、行政规定负有代扣代缴、代收代缴税款义务扣缴义务人,应当向主管税务部门申报领取代扣代缴、代收代缴凭证。

从事生产、经营的纳税人在办理税务登记时,所登记的内容发生变化是,市工商行政管理机关办理变更登记之日起30日内或者向工商行政管理机关申请办理注销登记之前,持有关证件向税务部门申报办理变更或注销税务登记。

(二)   账簿、凭证管理

账簿、凭证管理是纳税人进行生产经营活动和核算帐务收支必不可少的工具,也是税务机关对纳税人依法征税、管理、核查的重要依据。所有从事生产、经营的纳税人和扣缴义务人,均应按照有关法规的规定从领取营业执照之日起15日内设置账簿,同时将其财务、会计制度或者财务会计处理办法和会计核算软件报送税务机关备案。纳税人使用的财物、会计制度和具体的财务会计处理方法与国务院或者财政部、国家税务总局有关税收的规定相抵触时,必须按照国务院或者财政部、税务主管部门有关税收的规定计算缴纳税款。

发票是一切经济业务往来活动过程中收付款方开具给对方的一种法定凭证。发票由税务机关统一管理,印制全国统一发票监制章。开具发票单位和个人应当按照税务机关的规定呈报和保管发票,不得擅自毁损,应开具的发票存根和发票登记簿,应当保持5年。税务机关有权对印刷、领购、开具、取得和保管发票的情况进行检查,对于违反发票管理办法单位和个人,除由税务机关没收非法所得、罚款等经济处罚外,情节严重并构成犯罪,还要提出司法机关依法追究刑事责任。

(三)   纳税申报

纳税申报时纳税人、扣缴义务人为了正确履行纳税、不缴义务,就纳税事项向税务机关提出书面申报的一种法定手续,也是税务机关审核征税的一项法定手续。纳税人和扣缴义务人在发生纳税义务和代扣代缴、代收代缴义务后做好在申报期限内,依照税收法律、行政法规的规定,到指定的税务机关办理纳税申报。纳税人到税务机关办理当税申报有困难的,经税务机关批准,也可以采取邮寄、数据建模或者其他方式办理申报、报送事项。纳税人享受减税、免税待遇,在减免税期间也应当按照规定办理纳税申报。纳税申报的内容包括税种、税目、应纳税项目、代扣代缴或者代收代缴税款项目、适用税率或者单位税额、计税依据、扣除项目及标准、应纳税款、代扣代缴和代收代缴税额、税款所属期限等内容。

(四)   税款征收

税款征收是税务部门依照国家税收法律、行政法规的规定,将纳税人依法应税的税款通过不同方式征集收缴入库的执法过程和工作。它是税务征收管理的一个最重要环节,国家税款的入库主要在这一环节实现。税务机关要依法向纳税人征收税款,不得随意开征、停征、多征或少征、提前征收、延缓征收和摊派税款。在我国,除关税、船舶吨税,海关代征的税收(进口环节增值税、消费税),以及由财政部门征收的农业税、农业特产税、牧业税、耕地占用税、契税外,其余的税收都由税务部门征收。

根据《中华人民共和国税收征收管理法》及其实施条例的规定,税款征收方式主要有查账征收、查定征收、查验征收、定期定额征收,代扣代缴、代收代缴,委托代征、邮寄纳税及其他方式。其他方式是自计自填自缴和自报核销等方式。在纳税人财务管理不健全,没有设置账簿;虽设置账簿,但帐目混乱,或者成本资料、收支凭证残缺不全,难以查帐的;纳税人申报的计税依据明显偏低,又无正当理由的,由税务机关核定纳税额;纳税人发生纳税义务,当未按规定期限办理纳税申报,经税务机关责令期限申报,逾期仍不申报的,税务机关有权核定其应纳税额。此外,对未取得营业执照从事生产经营的单位和个人,税务机关应当核定其纳税额,责令限期缴纳。

纳税人、扣缴义务人必须按照法律、法规规定的期限,缴纳税款,对于巨大税款的,税务机关要按日加收滞纳金。

应纳税人和扣缴义务人计算错误等实物,未缴或者少缴税款的,追征期一般为3年,有特殊情况的,可以延长到5年。但对那些采取隐瞒、欺骗等方式故意逃税、骗税甚至抗税的行为,则实行无限期追征。

(五)   税务检查

税务检查是指税务机关依据国家税法和财务制度规定,对纳税人是否正确履行纳税义务以及扣缴义务人是否正确履行代扣代缴、代收代缴税款义务所进行的审查和监督。税务机关10时税务检查不能超过法律规定的职权范围,同时,须向被检查人出示检查证件,并有责任为被检查人保守秘密,不得把生产经营情况泄露给无关的第三者。对于不出示税务检查证进行的税务检查,纳税人和税款扣缴义务人有权拒绝接受检查。在税务检查时税务机关需要进行调查取证时,有关部门和单位有义务支持、协助税务机关制止偷税、骗税、抗税行为,并向税务机关如实反映纳税人、扣缴义务人和其他当事人与纳税代扣代缴、代收代缴税款有关的情况,提供有关资料及证明材料。税务机关对与税务违法案件有关的情况和资料可以记录、录音、录像、照像和复制。

税务检查的内容包括:

1.  对纳税人的账簿、记帐凭证、报表和有关资料进行的检查,对扣缴义务人代扣代缴、代收代缴税款的账簿、记帐凭证和有关资料的检查。

2.  到纳税人的生产、经营场地和货物存放地检查其应纳税的商品、货物或者其他财产,以及检查扣缴义务人代扣代缴、代收代缴税款的情况。

3.  责成纳税人、扣缴义务人提供与纳税或者代扣代缴、代收代缴税款有关的文件、证明材料和有关资料。

4.  询问纳税人、扣缴义务人与纳税或者代扣代缴、代收代缴税款有关的问题和情况。

5.  到车站、码头、机场、邮政企业及其他支机构检查纳税人托运、邮寄应税商品、货物或者其他财产的单据、凭证和有关资料。

6.  经县以上的税务局(分局)局长批准,经全国统一格式的检查成果帐务许可证明,查询从事生产、经营的纳税人、扣缴义务人在银行或者其他金融机构的存款帐户等。从

 

第二节 税收征管模式

 

一、科学征管模式的基本特征

税收征管模式是指解决一定时期税收征管的核心问题和实现税收管理目标而设置的组织架构和选择的管理方法和手段。

科学的税收征管模式必须具备下列三大基本特征:

(一)   高效性

科学征管模式必须是有助于征答活动达到高效率,这种高效率具体体现在两个方面:

第一,征纳成本的普遍下降。由于征纳成本具有相互转化性,因此,单纯是征管成本过程纳税成本下降都不能说明征管模式的高效率;

第二,税收漏损的有效控制。所谓税收漏损是指因各种原因造成该收之税款未能收缴入库,集中表现为税收流失。一是税收漏损越大,能够组织入库的税收收入便越少,税收的财政效率也就越低。同时,税收漏损越大,越表明经济效率的耗损越大。这是因为造成税收漏损的主要原因是偷逃税收,而偷逃税行为必然严重扭曲经济关系和破坏正常的社会经济秩序;二是税收漏损越大,为确保政府基本的财政收入,必然推动总体税负的提高,税负水平越高,对经济增长的干扰越大,同时,应税收漏损原因已引起的税负水平提高,不仅损害了守法者的经济利益,而且还会因税负的提高而引致更严重的税收漏损,造成税收分配等的恶性循环;三是税收漏损越大,必然减少政府提供公共品的资源,使公共品生产和供应规模和质量下降,从而直接间接地影响现代经济活动的协调发展。可见,只有有效地控制税收漏损,才能保持征管活动的高效性。

税收征管模式的高效性涉及征管手段的先进性、征管人员素质的完备性、征管组织的合理性和征管组织分配的均衡性等因素。

(二)   法治性

科学的税收征管模式必须有助于依法治税的正常开展。依法治税程度具体可表现在两个方面:

第一,   征管之权力制衡的程度,权力制衡是指当某一人在行使税权时,同时受责令一个人和一部分人的监督。权力制衡有利于税权的正确使用,能有效地防止以税谋私产生。税收征收管理过程中的权力制衡是通过制衡机制的予以保证的。这种制衡机制一般体现在征管的组织架构、征管的方式和监督机制上。征管模式设置科学,则能在一定程度上防范滥用税权,以税谋私行为的发生,有效地推动依法治税的进程。

第二,   纳税意识的高低程度。事实上,依法治税不单纯是征管方的事情,而是征纳双方共同作用的结果。在纳税人纳税意识较高的情况下,一方面纳税人清楚其履行的义务,并依法正确履行之;另一方面纳税人能正确行使其税收权利,维护纳税人如实自身的合法权益,例如,对税务机关作出的行政决定有争议的,能积极应用税务行政复议和税务行政诉讼方式解决;对税务机关和税务人员滥用税权行为能大胆检举揭发,都在相当程度上应高出依法治税的氛围。因此,科学的征管模式应该是有助于纳税意识的培养与和推进纳税意识的提高。

(三)   和谐性

科学的征管模式必须有助于协调征纳关系,因为营造良好的税收征管环境提供条件征纳关系的协调性与税收征管模式有着直接的关系。这是因为,任何的征管活动都是在特定的征管模式下进行的,而不同的征管模式往往构成不同的征纳关系型态。比如,在专管员制度下营造出一种“保姆式”的征纳关系,纳税人过分依赖征管员,而专管员对纳税人已构成一种权威;在非征管制度下的自行申报为模式,便营造出一种“主体式”的征纳关系,即征纳主体地位明确,职责分明的关系;在把纳税人根本利益放在首位的模式下,纳税人受尊重权的建立,构成以纳税人为核心的征纳关系,反之则构成以征管人为核心的征纳关系。

苏威和谐性是指征纳双方对当前的税收征管环境比较满意,并能够在比较宽松的环境下行使其权利和履行其义务。税收征管活动和学习,主要体现在征纳双方权利义务的均衡和地位的平等上,并反映在一系列的平衡上。例如,由征纳关系中的行政性形成的征管方的领导地位,能够被纳税方拥有的法律救济权所平衡;征管方的征管权能够被纳税人受服务权所平衡;征管信息的公开性能够被纳税人涉税信息的透明度所平衡;征管人的依法征税能够对纳税人的依法纳税所平衡;纳税人依法纳税能够被偷逃税受严惩所平衡;纳税人依法履行义务能够被受尊重待遇所平衡等等。科学的征管模式应该有利于以上各项平衡的实现。

 

二、专户管理模式。

所谓专户管理模式,是以专管员为核心的管理模式。它的特点是“一人进厂,各税统管,征管查合一”。我国自50年代至80年代,一起实行这种专户管理的税收征管模式。

()专户管理模式的基本内容。在税收管理的组织形式上,主要是按所有制性质、行业或地段等因素设置税务机构和税务岗位,根据纳税户的规模大小和税务工作的繁简进行人员配置,对纳税户实行专责管理,由税务专管员承担包括税务登记、纳税鉴定、纳税申报、税款征收、纳税检查、声音处理等税务征管工作。这一组织形式的特点在于:征管查不分,全特交由一个人负责、在税款的征收方式上,以税务人员上门收税催税为主。

()专户管理模式的优点。

一是使得纳税人,密切税务部门与企业关系。有人将这种专户为“保姆式”管理。由于每一纳税户都配有专人负责,也就是由税务专管员直接指导纳税户进行纳税申报、纳税鉴定、税款上缴、可以不必像实行自行报缴制度那样,花费聘请税务顾问或其他代理人员进行税务申报和缴纳税款的费用,节约纳税人的奉行成本。税务专管员由于掌握国家税收政策的变动及企业生产经营善变化等信息,并且长期、固定地负责纳税户的征管工作,有利于与纳税人建立起良好的工作关系,能够及时地将税收政策措施在税务机关和纳税人之间进行传递,避免因多员进厂()、多头管理而造成的人财物损失,提高税收和征管效率。

二是专管员明确。为了把税收管理任务落实到人,无论是驻厂征收管理还是行业、地段管理、都实行定岗定员。这种管理相对固定、管理范围相对稳定,减少了推诿扯皮现象。

三是各税统管的管理模式,可以较好地防止偷漏税行为。由于流转税的税基以流转额即销售收入为主,销售收入核准了,也就为所得税的管理奠定了基础。所得税税基确定的关键在于正确地核算成本、费用、损失等税前列去基础上,其中包括原材料的采购、折旧的计提、工资开支、财务费用等,它们的正确核算又可以进一步验证销售收入的准确性。各税统管的征管模式通过利用各税种之间的互相联系展开审核与不,有利于提高税收效率。

四是适应以流转税为主体的税日本式荛以企业纳税人为主的纳税人结构。在以流转税为主体的税模式的情况下,税源相对集中,一些主要的大型企业所缴纳的税收占全部税收总额的很大比重,这些税收主要是销售税(在当时的税制结构中主要是产品税、增值税和营业税等),且部分是企业所得税,非企业纳税收寥寥无几,所占比重很低。把一些大中型企业的税收管好了,也就抓住了最主要的税源抓住了税收工作的主要矛盾。因此,税务机关选派专职税务干部驻厂征收,可以保证财政收入稳定、及时入库,并协助企业搞好生产,为国家培养重点税源。

()专户管理模式的缺陷。

一是权力过分集中缺少制约机制。将征管查集于专管员一身,使权力过分集中,在监督制约机制尚未建立健全的情况下,这种征管模式容易产生人情税,甚至以税谋私、贪污受贿,最终导致税收征管效率的下降,破坏法律的严肃性。

二是规范化、科学化程度及征管质量均难以保证。由于纳税户是由指定的税管员之间业务水平及思想道德水平的差异往往导致政策掌握尺度上的偏差,使税务征管工作难以统一。同时,在以手工操作为主的前提下,专管员势单力薄难以管深查透,会直接影响征管效率的提高。  

三是税务专管员上门收税的方式,不利于纳税人自觉纳税意识的提高,合税款中的权利与义务关系处于扭曲状态岂不是更分散了税务人员的力量,削弱了税务稽查工作的力量。

三、征管查分离模式。

随着我国经济体制改革的不断深入,原有的征管模式与经济的飞速发展,特别是所有制成分的多样化以及建立市场化的税制模式明显不适应,税收征管改革的课题摆动到人们的面前。作为税收征管改革的探索与尝试,国家税务总局在1988-1994年进行了以建立征管查分离模式为核心内容的税收征管改革。

()征管查分离模式的主要内容。征管查分离模式改变了专户管理模式中所具有的“一员到户,征管查统管”的形式。它形成了税款征收、纳税管理和纳税检查处、科、室,分别形成征收系列、管理系列、检查系列。将传统征管模式中由税务人员上门收税、催税、包办纳税事宜,逐步改为由纳税人自大主动办理纳税手续,并依法主动上门申报纳税。

()征管查分离模式的成效。首先,形成征管查相互制约的机制,有利于税务机关的廉政建设。绝对的权力产生绝对的腐败。在权力过于集中的专户管理模式中, 由于缺乏必要的内在约束机制,极易产生人情税。而征管查分离模式则可以通过征、管、查三个系列的相互制约,向征管过程内部注入制约机制,减少行业不正之风,从制度上保证税务队伍的廉政建设。其次,强化了税收征管科学化、规范化的管理。由于征、管、查三个系列的职责分工明确,理顺了工作关系,形成了一套较为灭亡、相互制约的工作规范。各个系列在完成本职工作的基础上,还要对税款的入库情况、欠税情况进行调查分析查分析在加大审核力度、处罚力度的基础上,分析研究所查问题的原因, 以反馈给管理系列,最终达到提高整个征管水平的目的。

()征管查分离模式的问题。征管查分离模式在克服权力过于集中的同时,也出现了一些不尽如人意的问题,主要表现在三方面。

一是分离程度的绝对化。在一些内容交叉、需共同承担的基础上上,如税源调查、促产增收、税收宣传等工作上,出现了职责不明、互相扯皮等问题。二是模式转换缺乏过渡,使双方难以适应征管局面。有些地方在推行的征管模式时操之过急,在废弃专管员制度的同时,实行无人专管形式。这一方面打乱了原有的工作基础,造成人们思想的紊乱与波动;另一方面,对于重点税源的大型企业来讲,实行无人管理的结果是放松了对企业的监管,难以进行有的放矢的惩管理,不利于税款的征收。三是增加了纳税人的负担。实行多人进厂、各税分管、征管查分开负责的办法,又出现了税务人员对企业干预过多,检查频繁等问题,使纳税人不堪重负,这在一定程度上影响了企业自主经营及纳税的积极性,不利于协调税务部门与企业的关系。

四、我国现行的税收征管模式的特点和主要内容

(一)现行税收征管模式的特点。

为了建立适应社会主义市场经济体制的税收征管模式,国家税务总局在1997年研究确定了到2010年建立新的税收征管制度的目标模式,即在全国范围内推行以自行申报纳税和优质服务为基础,以网络为信托,集中征收、重点稽查的征管模式。新征管模式的特点在于由过去的分散型、粗放型管理向信纸型,规范型的管理转变;由传统的手工操作方式向现代化的科学征管方式转变;由上门收税向纳税人自行申报纳税转变;由专管员管户的“保姆式”、包办式管理向专业化管理转变。上述四个转变的核心是管理机制的转变。

(二)现行税收征管模式的主要内容。

从世界范围内考察,任何国家和地区,依照税法,在应收与实收的税款之间往往存在着差距。征管改革的主要目标就是通过建立一种良性循环的运行机制,缩小这一差距。实现此目标的关键在于如何保证作为税基的销售、营业额、所得额等原始数据的真实可靠,为此,就必须将最接近并最掌握和这些数据信息的纳税人作为税收征管的重点。正因为如此,当前多数国家,特别是西方发达国家税收征管改革的基点建立在纳税人自行申报的基础上;同时,为了解决纳税人能否自行申报以及申报内容是否真实的问题,税务机关配套提供优质便捷的服务及实行严格的税务稽查。我国当前税收征管模式的构建与改革也正是朝着这个方向发展,包括以下内容

(1)              建立纳税人自行申报纳税、税务机关集中征收制度。所谓自行申报纳税,是指纳税人必须依照法律、法规的规定,自觉发行纳税义务,按照规定的申报纳税时间、程序和方式,向税务机关自行办理申报纳税速写,也可以在纳税人自愿前提下实行中介机构代理申报,税务人员不再包办纳税人的申报纳税事宜,以分清重现双方的权利和责任。集中征收,则是指专管员上门征收税款的办法,设置办税服务厅(),让纳税人在规定的时间 税服务厅()内申报缴纳税款,并在厅内设置若干办税窗口,方便纳税人,满足纳税人办理有关税务 事项的需要。这种集中征收征收方式,既能为纳税人提供的畟环境,又可以减少税务人员对企业的直接管理。

(2)              建立税务机关和社会跲叮结合的服务体系。纳税人既是税务机关的管理对象,又是税务部门的服务对象。为纳税人服务是税务机关的应尽的义务,享受税务机关提供的服务是纳税人的权利。税务机关 的服务包括及时公布税法最规定、提供纳税指南、宣传税收政策以及方便纳税申报等方面。此外,应当通过社会中介组织建立税务代理业,使之成为服务于纳税人的重要力量。

(3)              建立以风格为信托的管理临近体系。利用管理手段实现对税收征管全过程的临近,是有效提高征管质量与效率的物质保证。采用, 可以缩短纳税人的申报时间,使得申报、检查、稽核得以迅速完成。同时,通过税务机关内部联网及与企业、银行、海关等单位的联网,可以随时了解各种纳税资料,判断申报的真实性,及时发现问题。

(4)              建立人工和相结合的稽查体系。实行选案和手工选案相结合的稽查体系,就是根据以为信托的管理临近体系提供的信息,选择确定稽查对象,形成选案、稽查、审理、执行等流程规范操作,以确保税务稽查的工作质量。

 

 


 



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责任编辑:kevin
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