大家好，很高兴有这样一个机会跟大家一起把我们淮安在运用流程再造理论进行征管改革的情况进行一个汇报。     简单介绍一下淮安，淮安地处江淮平原，面积1万平方公里，人口517万，下辖6县3区。淮安原来叫做淮阴，也有2000多年的历史了。周恩来的老家就是在淮安县，然后还有一个区，区域是不对外的，如果保留淮阴市的周总理老家就没有了，所以为了几年周总理把淮阴市给去掉了，现在叫做淮安。淮安是我们周总理的故乡，四大淡水湖，京杭大运河以前乾隆下江南的时候在我们那儿待过。淮安国税系统总共有1187名公务员，国税收入50亿元，收入也不算高，领导到我们那儿视察，说是处在一个中流的环境是比较有代表性的。     2001年以来，淮安市国税局借鉴流程再造理论率先在税收领域实施流程再造，建立起对内有利于分权制约、提高效率，对外有利于方便纳税人、强化监控的流程化管理格局，2003年江苏省国税局在全省推广这一做法，并引起各界广泛关注。2003年11月，国际货币基金组织专家曾到淮安考察流程再造，留下了深刻的印象。     2005年11月2日至11月7日，“中国税收征管流程再造试点项目评估会议”在江苏淮安召开。来自国际货币基金组织、国家税务总局，以及江苏、山东、广东、重庆、陕西、贵州等省市国税部门的领导和有关专家近40人参加了本次会议。     国际货币基金组织专家指出，流程再造设计良好，管理有效，取得了持续的、积极的效果，试点是成功的，与国际上通行的最佳做法是一致的，建议在全国税务系统推广应用。厦门大学公共管理学院院长陈振明教授认为，这是一个非常成功的项目，取得了了不起的成就。尽管评价需要一定的周期，但是短期的效果已经很突出，潜在的、更大的成果将在今后显现，值得在税务系统推广，并为公共管理改革提供有益借鉴。中国财经大学孙宝文教授强调，以前的征管改革多站在税务机关的角度，纳税人处于被动地位。而在流程再造中，税务机关进行了角色的重新定位，这在思想认识上体现了减贫的财税改革能力建设，体现了管理、技术和人的统一，也体现了构建和谐社会的要求。      一、流程再造理论的基本思想     （一）流程再造理论产生的背景     管理思想的创新不是独立发展的，是建立在产业革命所提供的新技术基础之上的。技术的创新，生产力水平质的飞跃，推动了对与之相适应的管理方法的思考，引发了管理创新。三次产业革命带来了相应的管理革命。     以蒸汽机发明应用为标志的第一次产业革命，引发了以劳动分工、专业管理为主要内容的第一次管理革命；以电力的应用和汽车、飞机等发明为标志的第二次产业革命，引发了以全面质量管理、及时生产为主要内容的第二次管理革命；以计算机的大规模应用为标志的第三次产业革命，引发了以企业流程再造为主要内容的第三次管理革命。流程再造由曾任美国麻省理工学院计算机教授哈默博士首次提出。1993年，他和钱皮合著《再造企业》一书，进一步掀起了一场世界性的再造运动。     （二）流程再造理论的基本内涵     流程再造理论是从企业管理开始的，要求对企业的流程、组织结构、文化进行彻底的、急剧的重塑，实现企业形态由以职能为中心的职能导向型向以流程为中心的流程导向型的根本转变，以达到工作流程和生产率的最优化，实现绩效的飞跃。理论创立者哈默博士形象地阐释为“打破鸡蛋才能做蛋卷”，并将其定义为“重新开始”。     流程再造理论的基本思想是从顾客需求出发，以业务流程为再造对象，对整个流程进行根本性思考和分析，通过对流程构成要素的重新整合，实现流程的重新设计，从而获得组织绩效的巨大改善。     流程再造的核心任务是组织由“职能导向型”向“流程导向型”转变。     流程再造的核心原则是以流程为导向、以顾客为中心、团队式管理。     二、流程再造理论引入税收征管的必要性     税收征管业务流程再造的最初提出、实施，到后来的不断完善，主要基于以下思考：     （一）基于税收征管工作面临问题的思考     在原来的管理框架下，协调不顺、运转不畅、效率不高等问题比较突出。从纳税人角度来说，最主要的就是多头跑、多次跑，资料重复报送、重复传递，办事经过的环节多；从税务机关角度来说，不同部门多头找、多次找纳税人，征管各环节不能紧密协调，管理效能不高。     通过深入分析，我们感到问题出在流程上，深层次原因在于职能导向：     一是职能导向下，税务机构纵向层级多，无增值的管理环节多，信息衰减和失真；横向联系协作不够，信息传导不畅，效率不高。征纳双方呈多点对单点形态。     二是职能导向下，注重的是征、管、查部门内部的流程，对部门之间联系性和整体性缺乏总体把握，税收征管业务流程被割裂为单项的、重复的、各自独立运转的流程。同时，流程基于传统的手工征管方式设计，信息以纸质传输为主，难以发挥信息化打破层级、穿透时空的优势。     三是职能导向下，税务人员处理事务往往立足于本部门职能，缺乏对整体结果的关注；信息处理过程没有前后贯通，信息处理缺乏统一的标准，过程难以记录，信息共享程度低。对纳税人基本信息重复采集、多次采集，不仅增加对纳税人的干扰，自身也形成重复劳动。     因此，无论出于服务纳税人还是强化管理的考虑，都需要关注流程、系统梳理流程、科学设计流程。     （二）基于流程再造理论对税收征管工作的启示     在解决问题过程中，我们借鉴流程再造理论，推进征管改革。     流程再造理论为我们看待、分析、解决税收业务问题提供了全新的思路和有益的启示：     一是流程再造强调以顾客为中心，启示我们引入“顾客”理念，增强服务意识。一方面，视纳税人为顾客，尽可能地方便纳税人；另一方面，将内部上下工作环节作为“顾客”对待，解决征、管、查等协调衔接不畅的问题。     二是流程再造强调在信息化条件下进行业务流程的系统优化，启示我们依托信息化，对现有依靠纸质传递、建立在计算机模拟手工基础之上的流程进行再设计，并在法律法规的框架内，清除无效管理活动，简化管理环节，寻求最短的路径、最少的环节、最简的程序和最优的方案，实现整体绩效最优。     三是流程再造强调以流程导向代替职能导向，启示我们改变过去以职能为中心配置资源的方式，以流程为导向，优化职能配置，整合资源要素，理顺工作机制，建立流程化管理框架，并把管理要求、管理方法、管理责任融入到流程上，通过“流水线”作业，“团队式”管理，实现工作标准化、执法规范化，管理科学化、精细化，促进征管质量和效率的提高，促进思想观念、行为方式、管理习惯的改变，进而重塑国税文化。    （三）基于淮安国税信息化发展的基础     流程再造对信息化水平要求较高。2002年，我们建成4M宽带广域网，在全省国税系统率先实现全市数据集中处理，全面推行企业网上申报、个体户委托金融部门代收代缴税款和集贸市场委托代征税款，全面推行国税、国库、专业银行联网运行，实现税款征收电子化；税务人员的信息化应用能力也有了较大的提高，计算机数量达到了人手一台，内部办公实现了自动化。良好的信息化建设基础，为我们实施税收征管业务流程再造提供了条件。     经过一年多的分析、思考和研究，我们认为税务系统实现征管业务流程再造是完全必要也是完全可能的。整个流程再造经历了从理论研究到实践探索，从构思论证到方案出台，从再造流程到再造管理信息系统、再造机制等囊括税收征管各个层面的系统化再造过程。     三、税收征管业务流程再造的主要做法     我们实施流程再造的总体思路是：以流程再造基本理论为指导，围绕对内有利于提高效率、强化制约，对外有利于方便纳税人、税源监控四大绩效目标，坚持以流程为导向、提高纳税人满意度、分权制约、团队式管理四项核心原则，建立符合税收信息管理规律的税收征管业务主流程；以税收征管信息系统为依托，面向主流程优化职能配置，整合资源要素，再造运行机制，实现税收管理形态由传统的职能导向型向现代的流程导向型的根本转变，形成“以流程为导向，以工作流为载体，以强化税源管理、优化纳税服务为重点”的流程化管理格局，不断提高税收征管的质量和效率。     （一）建立符合税收业务内在要求和信息管理客观规律的主流程     首先，根据流程再造理论提取主流程。主流程总是客观地存在于一个组织之中，在以职能为中心配置资源的方式下，主流程各个节点被分散在各个单项事务中，被割裂在各个层级、各个职能部门中，失去了本来的清晰面目。     在全面梳理分析税收业务的基础上，遵循信息管理内在规律，结合税收业务与纳税人的关联度，归并提取出咨询、受理、调查、核批、评估、检查、执行7个节点，组成“咨询—受理—调查—核批—评估—检查—执行”的主流程。     从信息流的角度看，这样的主流程符合信息运转的规律。税收管理实质上是对信息的管理，根据信息管理内在规律，税收信息运转分为收集、核实处理、增值利用三个阶段。由此我们可以看出，咨询、受理主要体现信息的收集，调查、核批主要体现对信息的核实处理，评估、检查、执行主要体现对信息的增值利用，这就构成收集——核实处理——增值利用的信息流。     从与纳税人的联系方式看，主流程的构成节点清晰地反映了征纳双方的联系方向。我们可以看出，咨询、受理、核批体现纳税人找税务机关；调查、评估、检查、执行体现税务机关找纳税人。     主流程的提取不仅理清了征纳双方的联系方向，也分解出税收征管工作的基本活动单元，为识别和优化整个税收征管工作流程打下了基础，是整个流程再造的基石。     （二）以流程导向优化职能配置     一是根据主流程的各个节点与纳税人的联系方向，对原来的机构职能进行优化重组。把纳税人找税务机关的所有办税事项，即把“咨询、受理、核批”三个流程节点集中到办税服务厅，实现纳税人与税务机关单点接触，解决纳税人多头跑的问题。把税务机关找纳税人的涉税管理事项，即“调查、评估、执行”三个流程节点，集中到管理部门，解决税务机关多头找的问题。鉴于税务稽查工作性质的特殊性和相对独立的法定性，“检查”工作由稽查部门专司。这样，形成新的职能配置框架。     二是依托信息技术压缩机构层级，实现机构扁平化。一方面扩大办税服务厅窗口事务处理的权限，将审批事项的处理推向前台，变纵向层级控制为横向流程间的分权监控，解决纳税人多次跑问题。另一方面，取消县局所属分局的内设科室，实行团队式管理，组织结构形态由锥形结构变为扁平结构。     三是依托网络平台，建立各个机构间的流程联系。职能调整后，权力得以流程化分解，部门间的权力制约通过流程之间的关联控制来实现。如调查与核批的分离。信息真实性由调查人或采集人负责，信息与政策之间适用关系由核批人负责。同时，依托网络平台，各个工作环节分解到 “流水线”上，部门间的沟通协调体现在流程运转上，纵向流程变为横向流程，解决了过去部门间联系衔接不畅的问题。     四是围绕信息的集中处理，上收部分事务处理，提高信息集中度和共享度。我们发挥全市数据集中处理的优势，把原来由各基层单位承担的数据统计分析等职能上收到市局集中处理，集中分析，统一发布；同时，全市税款征收通过网络运行，集中征收，原有7个征收部门的征收职能实现网络化虚拟。     （三）界定流程节点内容，推进税收征管的标准化、规范化     一是对节点事务进行细化和分类。对节点事务内容尽可能以定制表单的形式固定下来，防止处理的随意性，并尽可能地细化分类。如对调查节点，我们根据调查的复杂性，细分为巡查、专项调查、审计性调查三类，适应不同的业务需求，以提高调查的质量。     二是明确节点事务处理的标准。如，对核批节点，提供规范的审批标准，保证各项各类审核、审批准确，相同条件审批结果相同，保证审批的规范。     三是明确每一个节点所要处理的资料。通过归并、整合，清除过去纳税人按照税务机关各个部门的要求多头重复报送的资料113种。     四是明确各节点事务处理的时间。根据法律法规对于一些事务处理时间的要求，结合税务人员的实际操作和服务纳税人的要求，确定每个节点事务的处理时间，并向社会公开，以此提高流程的运行速度。     五是明确节点事务处理方法、手段。对评估节点，突出税负、产能、发票三个分析评估重点，进行区域、规模等方面的总量分析，加强横向行业分析、纵向历史分析，进行申报、发票、财务等指标间的逻辑分析，以及税务指标与财务指标间的关联分析，提高管理的针对性、有效性，以最低的管理成本最大限度地防止税源的流失。     六是明确各节点信息交互方式。如咨询节点，我们主要拓宽咨询通道，提供权威的答复，并在英特尔网上答复纳税人提交的问题。对受理节点，提供网上办税的平台，拓展涉税申请的提交方式，目前纳税人大多数事务都可从网上提交。各节点间通过信息一户式存储和共享，主要采取电子信息交互，纸质资料不随流程在内部运转，而是在接收、生成环节，就地整理、归档。既提高了流程的运转效率，有利于信息的增值利用，也降低了征纳成本。     （四）以主流程优化整合子流程     依托主流程，在重组职能和界定节点内容的基础上，我们对基层税收征管的三大主体事务即办税服务、税源管理、案件查处的流程进行识别和分析，形成办税服务类子流程、税源管理类子流程和案件查处类子流程。办税服务类子流程由“咨询”、“受理”、“调查”、“核批”四个节点的不同组合而成；税源管理类子流程由“调查”、“评估”、“执行”三个节点的不同组合而成；案件查处类子流程，是围绕“检查”节点展开的选案、检查、审理、执行等工作过程。     按照精简、增值、高效的原则，选择最短的路径、最少的环节、最简的程序和最优的方案，清除不必要的流程，精简非法定非增值的环节，调整流程顺序，归并流程活动，对原有的业务流程进行优化，确定每一子流程流经的节点，梳理出230条子流程。     通过流程的优化整合，使我们的人力资源、信息资源、服务资源得以有效整合，发挥了综合效能。据统计，流程再造后，工作环节压缩53.6%，办税时间平均压缩64.7%，提高了工作效率，降低了征纳双方税收成本。     （五）依托信息系统，建立流程管理机制     信息化是流程再造的直接动力，也是实现流程再造目标的重要手段。在征管信息系统中应用了与流程化管理相对应的工作流技术，把各个具体事务的工作流程转化为系统中的“工作流”，发挥工作流启动、流转、分配功能，通过工作流对各类业务实现方式的固化，促进税收执法行为的规范，通过工作流的运转，促进税收业务在部门、人员间的畅通衔接。     一是通过工作流的规范启动，解决不作为和随意作为的问题。     二是通过工作流的规范流转，解决部门协调不畅、工作推诿扯皮的问题。     三是通过工作流的规范分配，实现任务管理由领导派工为主向团队自主管理为主的转变。     （六）基于流程的过程记录，拓展信息增值利用空间     通过流程再造，形成税收征管业务流程化管理的格局，信息系统自动记录纳税人相关涉税信息和税务人员管理过程的信息，为实施纳税人的分类管理，以及对税务人员进行执法过程监控与绩效评价打开了新的思路。     一是通过工作流的过程记录，对纳税人按照风险等级进行分类管理，进一步提高管理针对性。     二是通过工作流的过程监控，努力解决“淡化责任、疏于管理”问题。     三是通过工作流的绩效评价，激发组织和个人的活力。     回顾近几年的流程再造，我们较好地解决了职能配置以及职能实现方式等方面存在的问题，依托信息化，把税收征管工作放到一个流水线上，使运作模式、运行机制发生了根本变化，也带来人员观念、思维方式、管理习惯、组织文化的转变。     一是税务人员的思维方式发生了根本变化。流程化管理的思想为我们提供了发现问题、分析问题、解决问题的新角度，税务人员逐步形成从流程的角度看问题、多角度看问题的习惯。     二是税收业务处理流程发生了根本变化。纵向审批控制型流程转变为横向制约型流程，模拟手工管理流程转变为信息化管理流程，任务分配型流程转变为团队自主管理型流程，多点对单点流程转变为点对点流程。     三是税收管理和服务方式发生了根本变化。管理和服务工作由不确定走向确定，由粗放管理走向精细管理。特别是流程化管理找到业务与技术、执法与服务、效率与制约的好的结合点，使信息依照流程流动，机构通过流程衔接，执法通过流程控制，任务通过流程分配，权力通过流程分解，服务通过流程提速，建立起新的任务分配方式、协作方式、控制与评价方式，既培养了团队协作精神，也提高了税务人员自我管理、精细管理的能力，促进了税收征管质量和效率的提高。     再一点感觉，特别跟杂志社领导聊天的时候一起谈到“金税”三期，“金税”三期如果在这个层面生产，而不是在业务上面有一个很大的突破，感觉特别对不起那个69亿的钱。关键是要引入顾客的理念，对我们整个的流程进行一些反思和彻底的再造。     总结：有一个现代管理理论——流程再造，淮安市国税务局成功地将该理论应用到税收征管改革中，江苏省国税局在更大的范围是进行了推广，取得了成功，获得IMP的肯定， IMF建议总局在全国推广。是否再造看领导，怎么再造看手段，流程再造的关键在于思想认识要到位，要根据现有的信息化手段进行再造，再造后要最大限度地发挥信息化手段的作用，现在我们法律该取消掉的都可以取消掉，不是这样的话就没有意义。     讲的不对的地方请大家批评指正，谢谢！